作者：张曙光
从2006－2010年，由张曙光主持和主笔、北京天则经济研究所组织立项，完成了三个关于中国土地问题的研究报告。现在，我们将其结集出版，以飨读者。
本项研究是在土地问题日趋尖锐的情况下进行的。
中国曾经是一个农业大国，农民占据了人口的绝大多数。目前正处在从农业国到工业国、从传统社会到现代社会的巨大转型之中。
基于这样的基本国情，中国共产党以解决土地问题为中心，依靠农民取得了民主革命的胜利。在1949－1978年的30年中，又利用工农业产品价格的剪刀差为工业化积累了大量资金，但是，由于国外的封锁，再加上实行了一套城乡分割的体制制度，走了一条内源工业化的道路，违背了工业化的规模经济特征和国际分工的原则，结果并不成功。虽然建立了一个独立完整的工业体系，但在改革开放后的市场经济大潮中，却被冲得个落花流水。
改革开放以后，中国改变策略，走上了一条外源工业化的道路，大力利用外部资源和市场，形成了规模经济，参与了国际分工体系，在30年中，取得了工业化的巨大成功。实践再一次证明，外源工业化是一条成功的工业化道路。与此同时，中国的城市化也快速推进。目前的城市化率已经超过了46%。然而，由于城乡分割的体制，造成了城市化的严重扭曲。现有的城市化不仅是半拉子城市化，进城的2.1亿农民工并未变成真正的城里人，而且是一种畸形城市化，城市面积的扩展快于城市人口的增加，而城市人口的增加又快于城市生活的变化和提升，现代化的城市建设承载着一种单调、低俗、受到限制和缺乏创造的城市生活。
在工业化和城市化的进程中，土地作为农业主要资源和基本生产条件的地位并未改变，但却焕发出新的神奇的魔力。它已不再仅仅是出产粮食和农副产品，而是长出了一大批工厂和工业产品，长出了一片片城市建筑和城市社区；它已不再仅仅是农业的劳动对象和农民生存保障的源泉，而是成为升值最快、用途很广的生产要素，成为非农产业和城市投融资的可信赖的抵押品和担保品。土地商品化和资本化，成为整个国家、各个区域、各个城市，甚至一个村庄高速成长的发动机和经济奇迹的秘密，也成为中央政府、地方各级、土地使用者、农村集体经济组织和农民博弈和争夺的焦点。这种博弈和争夺一方面造成了一系列严重的社会经济问题，另一方面也推动了土地制度的变迁。
中央政府的目标是粮食安全和社会稳定，其基本手段是利用现行法律制度，加强土地管制和土地执法。一方面，粮食安全和社会稳定既非地方政府目标，也非农民和用地单位的目标，得不到其他主体的配合和呼应，遭遇到的是疏离和抵制，另一方面，中央政府实现自己目标的手段又十分有限，既要依靠地方政府实行土地管制和落实土地执法，又要限制并在一定程度上满足地方政府的土地扩张需求；既不能完全保护农民的权益（只能通过提高征地补偿标准，不能给农民完整的土地权利），又想借助农民去制衡地方政府的行为。因此，在土地问题上，中央政府是左右为难，进退失据，除了固守既有的格局，难以在改革上往前迈进。
地方政府的目标是地方经济发展和地方收入增长。一方面，由于现行财政体制的限制，地方政府既想干事，又没有资金来源，扩大征地面积和城市建设规模成为手段之一。于是他们利用现行法律从农民手中攫取土地利益；另一方面，对中央的土地政策，地方政府既要贯彻执行，又不能完全照办，变通和为我所用成为他们的生存之道。不仅如此，为了避开中央政府的计划管制，地方政府往往支持和保护农民和基层的创新行为。对于农民，地方政府既要攫取土地增值收益，又不能把农民逼得走途无路。因此，在土地开发的博弈中，地方政府既是土地违法的主体，又是推动制度创新的一股力量；既是攫取农民利益的强势主体，又在与农民利益的妥协中创造出新的制度安排。
农民的目标，就是尽可能维护和增加自己的土地权益。在这场博弈中，一方面由于农民在我们的体制框架内是弱势群体，无法通过正式和合法的途径来保护自己的利益，他们的土地权益往往受到侵害，另一方面，由于农民是土地的直接占有者和使用者，掌握着产权的直接实施，其他主体任何有关土地的举动，不论是行政强制、还是合法获取，拟或忽悠欺骗，都得与他们直接接触。对于伤及他们利益的行为，农民个体也会消极抵制，甚至采取集体行动。
土地使用者的目标简单明白，就是如何以最低的成本取得土地的开发使用权，然后尽可能最大化自己的收益。其策略既可以与官员合谋，也可以与农民合作；既可以在现行政策下进行变通，也可以设法绕过政府的管制。
总之，任何一块土地的转用和土地制度的变迁，都是在以上主体的互动和博弈中完成的，都是这种博弈达成的一种均衡。
通过以上的分析和讨论可以看出，在土地政策的实施和土地制度的变迁过程中，中央政府处于坚守和维护现行土地法律制度的地位，不仅在行动上不作为，而且往往依靠现行法律框架，压抑基层和农民的制度创新。而地方政府则扮演了双重角色，一方面，他们是土地政策的执行者和农民利益的掠夺者；另一方面，又是主要的土地违法主体，为了摆脱这种尴尬的处境，他们又有着进行土地制度创新的动机和活力，扮演着土地制度供给者的角色。不仅如此，为了通过土地制度创新，避开中央政府的计划管制，地方政府往往支持和保护农民和基层的创新行为。随着土地价值的增值和土地稀缺程度的上升，农民的产权意识也迅速觉醒，现行土地制度和政策的实施成本越来越高，困难越来越大。因而，在过去30年中，面对土地制度的重大缺陷，地方基层和农民的创新行为左冲右突，推动着土地制度向产权细分和有限产权的方向转化。对此，三个报告从不同的角度做了清晰的描述和深入的分析。
二
在土地产权制度变迁的研究中，主张实行土地私有化的人很多，赞成完全国有化的也不乏其人。我们没有意识形态的偏好，对这些观点和主张不作政治正确与否和道德高下优劣的判断，只是想指出，这些议论不是从某种原则出发，缺乏事实的基础，就是从某种理想出发，进行一种乌托邦式的想当然的设计，因而，也缺乏实践的可能。
在制度变迁的研究中，机制设计理论是有用的，制度设计也少不了，但是，人们越来越重视制度演化。这是有一定道理的。演化不仅有一个开始出发的基础，而且有一个参与人互动和博弈的过程。主张私有化和国有化的人都忽视了这两个问题。
从演化的基础来说，我们不是从零开始，不是从一张白纸出发，而是从现有的制度资源和现实的经济状况出发。而现状既是几千年发展的结果，更是60多年来变迁的产物。不管这种发展和变迁是好是坏，是成功还是失败，它终究是我们无法离开的立身之地和进一步前进的出发点。如果这一切都可以不管不顾，可以凭空创造一个完美的制度，那就根本谈不上什么制度演化。既然不是从零开始，也不是凭空产生，那么，现实就是撇不开和抛不掉的。私有化和国有化处在两个极端，都有点从零开始的味道。
从参与人的制度博弈来看，私有化和国有化是不是博弈的均衡解，还很难说。怎么私有化，怎么国有化？是按现有的承包土地私有，还是回到合作化和土改以前，拟或由国家发布一个命令宣布全部土地国有？私有化或者国有化以后会怎么样，是改善还是恶化，是前进还是后退？私有化或者国有化，在多大程度上是农民的偏好和选择？谁也说不清楚。其实只有一个答案：不确定。大力推行一个完全不确定的东西，是否一厢情愿，是否过分激进和冒险？笔者以前也有过土地私有化的主张，现实使我们逐渐了自己的想法。
从制度变迁的现实来看，产权是公有还是私，是国家所有还是集体所有，并不是问题的实质和关键。重要的也许在于产权的实施能力，在于处分权和收益权。如果你有产权的实施能力，能够决定土地的使用，能够取得土地的收益，管它是公有还是私有、国家所有还是集体所有，似乎都不成其为问题。政府力量不是很强大吗，集体产权不是明文规定的吗，为什么对"小产权"房无能为力，还不是因为农民握有产权实施能力。各地城市政府都在进行城中村改造，凡侵犯了原住民处分权和收益权的地方，没有一个是能够顺利进行的，相反，凡保护了原住民产权实施能力的，也都能够顺利地解决。
影响产权实施能力的因素很多，诸如传统习俗、国家的法律制度、直接控制和实施的方便程度、实施的规模，但是，最重要的也许是产权细分的状况和程度。
关于产权细分和产权实施的问题，是本文集收入的三个报告考察的重点。这是最值得人们关注的问题。
产权并不是一个单一的整体，而是一个多种权能构成的复杂结构。就以土地产权而论，既有基于自然属性的构成，如耕作、通行、地下、天空，又有基于社会关系的构成，如所有权、处分权、使用权、经营权、收益权，它们既有重叠，也有交叉，其中，主要是所有权、经营权和收益权。如果说所有权、经营权和收益权三权合一是产权结构的古典形态，那么，产权权能细分则是它在现实中的发展形态，也可以称作是产权的实施形态。事实上，在土地产权的实施过程中，产权细分呈现出相当复杂的形态，土地产权变迁的过程，在很大程度是也是权能细分的过程。这一点，既为60年的土地变迁所证明，也不乏历史上无数的案例证据。
60年来，中国的地权变迁大致经历了三个阶段：合作化时期，联产承包责任制时期和目前的土地规模流转阶段。
合作化时期，从土地私有变为公有，在一个相当大的范围内实现了所有权、经营权和收益权的三合一，并且全部归集体掌握，农户只是一个劳动者，其收入也只有按劳取酬的劳动收入。由于机会主义的盛行和外部性的相互施加，在没有公开退出权的情况下的隐性退出大量发生，磨洋工，大呼隆，再加上人七劳三的平均主义分配，形成了"贫困陷阱"，导致了公社化的失败。
联产承包责任制的实行发生了产权的一次细分：所有权和承包经营权分离。所有权仍归集体经济组织，承包经营权交给了农户，农户有了劳动收入和经营收入。由于在土地的使用与产出之间建立了较为明确和相对稳定的联系，农户成为集体土地的承租人和农业剩余的索取者，形成了国家、集体和农户之间的一种均衡，解决了公社化时期的激励问题，促进了农业的发展。但是，由于集体地权＋按人均分的土地使用权的局限，不仅使集体经济出现"空壳化"，而且不利于农业的现代化发展，形成"温饱陷阱"。
随着大规模的人口流动和就业结构变化而来的土地规模流转，形成了又一次的产权细分：所有权、承包权和经营权三权分立。所有权仍归村集体，承包权归承包农户，而经营权转给了种植大户、土地股份合作社和外部涉农企业。正如亚当•斯密（1983）和扬（1928）所说，分工的发展取决于市场规模的扩大，而市场规模的扩大也依赖于分工的发展。由于土地的规模流转，不仅为农业的产业化和现代化发展创造了条件，促进了农业产前、产中和产后服务的专业化，而且促进了市场化农业的发展，既形成了农业内部的劳动市场，又形成了土地市场和土地价格，同时也扩大了产品市场，使之从一个地区性市场扩展为全国市场和世界市场。农户不仅有了劳动收入，而且有了财产收入，地租成为承包土地流转的价格，入社农户还可能取得分红收入，农户既有了增收的途径，又做实了财产权，集体经济组织也摆脱了"空壳化"的困境。
由此可见，由于产权细分，虽然尚未改变土地集体所有的名分，却大大扩展和提高了农户的产权实施能力，不同的权利主体各自拥有有限的产权，并按照各自的方式实施自己的权能，共同促进了生产的发展。虽然这并不是什么经典意义上的私有化，但从产权实施的意义上，将其看作私有化也没有什么不合理之处。
产权细分其所以能够增强产权的实施能力，是因为产权细分的过程就是通过权利交易重新配置产权的过程，它会把产权配置给或者转移给能够最有效地使用它的主体。因而，这既是一个产权交易的市场过程，也是一个产权优化配置的过程。这一变化在很大程度上免除了人为的强制和行政的干预，回归了产权变迁和经济发展的大道。事实上，在中国经济发展的历史上，很早就发生过产权细分的故事，只是政治斗争的需要，对之作了歪曲的描述。
在笔者主持的《中国制度变迁的案例研究》（土地卷）中，王景新等人的文章"江南村落土地的产权分化和制度安排"（2010），为我们详细描述了清朝中后期和民国初年中国农村的地权安排。按照产权结构的不同，当时农村的土地分为三类：清田，即所有权和使用权合一，或称大小皮归一；民田，即大皮田，有所有权，而不占有，即无使用权；客田，即小皮田，占有耕种，但无所有权。三类土地的产权均可自由交易和流转，只是价格有所不同，清田最高，而客田最低。民田可以买卖，但不能剥夺客田（永佃）权益（即占有者的耕作权）。客田也可以买卖，但交易的只是租赁权。而且交易相当灵活（只需交易双方自愿），又相当严肃（有中人立约公正，当面交割），很少发生违约现象。既然历史上有如此发达的产权分化和产权交易，为什么今天不能向这个方向发展呢？难道现代化不是产权的进一步分化和产权交易的进一步发展，而是要回归多权合一的古典产权形态吗？其实，历史的发展已经证明，私有土地产权的权能应当而且可以分化，公有土地产权的权能也需要且能够分化，才利于产权的实施和保护。土地私有化和土地国有化的主张其所以不大现实，除了前面指出的原因以外，还在于他们把问题的重点不是放在产权的实施上，而是放在产权的归属上。而一个不能实施或者不能有效实施的产权等于没有产权。可见，理想化的社会科学研究是没有出路的。
如果承认产权分化是有意义的，产权的实施是重要的，那么，我们的政策结论也很清楚。要知道，现有的土地法律制度是以保护所有权为中心制定的，它适用于产权尚未分化的古典产权形态，而不适用于产权细分的现代产权形态，在《物权法》确认了土地承包权的用益物权性质以后，所有的土地立法都应当向着这个方向进行调整和修改。也就是说，要把现有的土地立法转变到以保护用益物权为中心的轨道上来。
三
以上的讨论清楚地表明，中国的土地问题决不是一个单纯的经济问题，而是一个包括政治、法律、经济在内的复杂的社会问题和社会科学问题，它与现行制度结构、发展模式、利益关系高度纠结在一起，任何一种简单的想法和做法不仅不能解决问题，反而有可能把事情搞得更糟。
如何破解中国的土地问题，的确成为一个广泛关注的大问题，因而，各种各样的设计和主张五花八门，各种各样的探索和试验层出不穷。很多人主张依靠中央，从上而下地制定改革方案，在全国范围内普遍推行。于是各种各样的改革方案满天飞，各种各样的讨论会接连不断，似乎人人都在谈论土地问题。然而，中国改革的一般规律和土地制度变迁的基本经验表明，改革不是设计出来的，从来都不可能有一个一次性的改革方案。试想想，改革开放30多年以来，哪一个改革是事先设计好了的？哪一个改革方案是真正实践了的？按照设计方案进行的改革，哪一个又是成功了的？在改革初期社会共识相对较大的情况下，尚且如此（当然也受认识程度的限制），那么，到了今天，社会已经分裂为不同的利益集团，改革共识基本无法达成的情况下，想通过事先的设计，从上而下地推行改革，只能是一种空想。中央政府的左右为难和不作为，除了既得利益考虑之外，不能说与此无关。于是，有人感到愤慨，认为改革成果已被既得利益者窃取，中国完全走向了权贵资本主义，只能再来一次大革命。有人感到迷芒，认为改革处于半死不活的胶着状态，既找不到新的改革的动力，也没有了可以推进改革的行动主体。有人则感到满意，认为中国的改革大功告成，已经创造出了一个成功的所谓"中国模式"，足以成为可以向世人炫耀的资本和推广学习的榜样。
然而，改革仍然在不断地进行。不过，不是在上层，而是在底层；不是自上而下地展开，而是自下而上地推进；没有统一的模式，只有不同的探索和试验；没有可以影响全局的突破，只有一点一点地前进和积累。因而，从全国和从上层来观察，看到的只有停滞和倒退，而从底层和下面来考察，则可以不断地发现新的故事。虽然底层的改革不能解决全国和上层的改革问题，但必然会对全国和上层的改革产生重大影响。面对底层鲜活的创新，土地问题的考察，只有"用脚来研究"才有可能找寻到问题的答案。笔者主持和主笔完成的这三个土地报告，就是一种用脚做研究的尝试。三个报告都有对现行相关制度和政策的系统梳理和简要评论，但是我们并没有浮在上面，以此为满足，其所以要做这种梳理，主要是为我们的研究提供一些背景，我们的工作重点在于从实际调查中取得各种案例，并从案例的分析中进行提炼和概括，得到理论的认识。
在第一个报告中，我们介绍和讨论了四个案例，它们是：
――广东南海以土地为中心的农村工业化模式；
――山东德州开发区的物业补偿和产权置换模式；
――江苏昆山的三种农民合作社；
――辽宁海城东三道的社区型企业。
在第二个报告中，我们分"政府集体建设用地执法的方式和效果"、"令人担忧的城乡综合配套改革试验：宅基地换房是突破口吗"、"农民、集体和基层的创新和试验"三个方面，报告了六个案例。它们是：
――北京青龙头：强行拆除违法别墅；
――北京宋庄：画家村的兴起及其房产纠纷；
――重庆九龙坡区：政府主导的城乡统筹受阻；
――天津华明试范镇：政府主导和财政支持的综合配套改革；
――北京郑各庄：以农民为主体的土地资本化；
――深圳"城中村"：村民与政府的地权博弈。
在第三个报告中，我们也讲述了六个有趣的案例故事，它们是：
――北京通州区于家务乡前伏村的土地流转和规模经营；
――北京通州区永乐店镇熬硝营村的土地合作社；
――山东宁阳县蒋集镇郑龙村有机蔬菜专业合作社的案例；
――成都市郫县新民场镇凌云村的"西部花乡"案例；
――成都崇州市桤泉镇"高新现代农业产业园"的案例；
――四川崇州粮油储备有限责任公司规模化种粮的案例。
所有这些地方都是我们的足迹所到之处，所有这些案例都是我们亲自看到和听到的故事。我们的思想认识和理论观点都是从这些案例故事中提炼概括出来的。
我们其所以提出并讨论这一问题，是由于目前中国经济学界太浮躁，没有根基，没有积累，没有经验，也用不着思考，很大一部分人都浮在表面，浮在上层。用脚做研究的人不多，关在屋子里苦思冥想闭门造车的人不少，没有思想，没有新的信息量，只有工具和技术，充其量不过是一个作业和练习而已。不是说没有好的文章，而是好的文章太少，与中国改革的丰富实践和学界的庞大队伍不大相符。理论文章提不出自己的理论假说，也没有自己的分析框架，只是一大堆的数学推导；实证文章也只是把他人的模型拿过来，或者稍加修改，然后从统计年鉴上找来一大数据资料，做些回归分析之类的处理，就算大功告成。有多少人到实际中观察了解，从经验中提出假说，又有多少人思考过拿过来的模型是在怎样的情况下构建出来的，与中国的现实有哪些相合和不合之处。这样的研究，如何对现实经济过程做出解释，又如何得出有用的政策建议，恐怕只有天知道。不过，这不要紧，这类文章既能发表，也能评奖，更是晋升的本钱，而且省事省力省心，何乐而不呢。但是，这样做的结果，我们不难知道，中国的经济学研究水平，将会是一个什么样子。所以，我们真诚地希望，中国的经济学家在打好自己的理论基础，搞好自己的专业训练的同时，应当迈开自己的双脚，到基层去，到实践中去，反复观察，系统思考，做出自己的理论创造。
本项研究得到德国基金会和博源基金会和教育部哲学社会科学重大课题"我国当前农村土地流转制度与农民权益保护研究"的资助，很多专家、教授做了精彩的评论，周其仁、吴晓灵、何迪、蒋省三等给予了多方面的指导和帮助。特此一并致谢。
2010－08－16，于北京
00， 序言
01，城市化背景下土地产权的实施和保护
1， 引言
2， 现行土地政策及其实施：效果和评价
3， 地方经验和政策创新：个案调研及分析
4， 政策完善和法律修改建议
02，集体建设用地地权的实施和保护
――兼及"小产权"房问题
1， 问题的提出和界定
2， 集体建设用地制度变迁与评价：以宅基地为例
3， 政府土地管制执法的方式和效果
4， 令人担忧的城乡统筹综合改革试验：宅基地换房是突破口吗？
5， 农民、集体和基层的制度创新和试验
6， "小产权"房：农民获取财产权和发展权的博弈
7， 改革建议
03，土地流转与农业现代化
1， 引言
2， 土地流转和规模经营政策的演变和发展
3， 土地流转和农业现代化的案例
4， 土地流转、组织变迁与农业现代化：基于案例的分析和讨论
5， 政策建议
附录：专题研讨：中国土地制度改革
编后记
