内容摘要：本报告分农地和农地转用两个方面梳理和概括了中国的土地制度和土地政策，揭示了政府管制农地转用、垄断土地一级市场、导致土地权利二元分割的实质和特征，分析和评价了现行政策的实施机制及其造成的严重后果，通过介绍和评论当前地方和基层进行的土地制度和政策创新案例，指出了改革土地制度和土地政策的方向，即在坚持两种土地公有制并存在的前提下，放松政府对农地转用的垄断和管制，促进和发展地权特别是集体建设用地的流转和交易。进而提出了完善土地政策和修改土地法律的一系列可行的建议。
一、引言
土地问题既是中国革命的核心问题，也是中国建设和发展的关键问题。中国改革开放是由农村土地制度变革发端和破题，近二、三十年的高速经济增长，在很大程度上又是依靠农地转为城市用地和建设用地而支撑的。然而，中国的土地制度和土地政策存在着根本性的缺陷，正在成为阻碍经济发展和造成社会不稳定的根源，已经到了非改不可的地步。只有根本改革现行土地制度和土地政策，才能为中国的长治久安和稳定发展奠定坚实的基础。
中国农地制度改革的方向是，放松政府土地管制，发展土地市场和土地交易。即，在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下，打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易。这是走出目前困境的唯一出路。对此，有人可能会提出一些似是而非的观点加以反对，在没有具体讨论我们的看法和主张以前，首先需要从理论上给以简要的回答。
第一种观点认为，发展土地市场和土地交易会造成土地过度集中，出现贫富分化。这一点在历史不曾出现，在现实中更不可能。历史上的情况赵冈和陈钟毅在《中国土地制度史》（2006）中已经做了回答。在现实中，我们仍然坚持土地的集体所有，土地流转和交易的目的正是要变村民的农地资产为工商物业资产，保护集体和农民分享土地增值收益，以此建立农民的长期保障，防止政府和强权的侵占。而流转和交易的决策是由土地权利主体自主决定；同时政府还可适当管理。历史和现实证明，只要没有政府权力的支持和庇护，市场权利主体的谈判和价格机制的作用，足以遏制强权的扩张和兼并行为。
第二种观点认为，土地流转和交易会造成土地浪费。我国城市过度扩张和土地使用浪费的根源，恰恰就在于用土地征用代替了土地的流转和交易，获取的代价太低，而转让的利益太大，土地稀缺的情况并未从价格信息中反映出来。市场交易除了形成价格和配置资源的功能以外，还有一种重要特性，即市场的规模经济性，就是说，市场中的人数越多，市场越有效率，平均交易费用越低。反过来，这种特性还表现为网络外部性，即参与市场的人越多，市场中每个人的交易效用越大，市场作为一个整体的总交易效用也就越大。这使得城市聚集本身成为一种正反馈过程，由于人多，所以人多。对之限制的力量，一是地价上升，二是拥挤。"城市地价递减律"是"边际效用递减律"的证明和应用，价格机制会抑制城市的过度扩张和土地的无效使用。
第三种观点认为，土地流转和交易会危及粮食安全。从理论上来看，粮食安全是个伪问题，但在现实中还需要关注，这不是因为中国人多地少，粮食供给不足，而是因为我们还没有一个完善的防止饥荒的机制。诺奖获得者阿玛亚蒂•森（1999）对历史上曾经发生过的饥荒和其他危机做过深入的研究，以大量事实和严密的逻辑证明，"试图根据人均粮食可供量来理解饥荒，会导致无可救药的误解"，饥荒和危机的发生，在于"一部分人口突然意外地失去了他们的经济权益"，并提出了一种防止饥荒的经济学，包括提供合理的价格激励，以促进产出（包括粮食）和收入的增长；扩大就业，使可能遭受饥荒的人成为防止饥荒的能动的主体；发挥民主的政治激励作用以及"防护性保障"和"透明性保证"功能。发展土地市场，放开土地流转和交易正是遵循上述原则。不仅如此，由于发展土地市场和交易会抑制城市过度扩张和土地浪费，具有保护耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激励，国家的基本农田保护政策就可以落实和实施。另外，中国人多地少，必然要进口粮食和发展国际贸易。企图实现粮食的自给自足不仅是完全错误的，也是不切实际的。进口粮食，节约耕地，也应成为国家政策的重要组成部分。
在概括了上述观点的偏颇和错误以后，以下将进入本报告主体部分的讨论，文章的结构安排是：第二部分是对现行土地政策及其实施的梳理和评价，重在揭示政策实施结果与政策目标的巨大反差和矛盾冲突；第三部分介绍和讨论了几个实际案例，旨在说明基层和地方创新所展示的制度变迁和政策改革方向；第四部分是在政策评价和实际经验讨论的基础上，提出了完善政策和修改法律的具体建议。
