全国人民代表大会会议制度研究

作者:万其刚 蔡春红 苏东 累计浏览:

全国人民代表大会会议制度研究

万其刚 蔡春红** 苏 东***
【内容提要】全国人民代表大会的会议制度是否健全、完善,直接关系到全国人大职权的行使,进而关系到全国人大在我国政治、经济、文化等社会生活中作用的充分发挥。在了解、分析全国人民代表大会会议制度现状的基础上,作者以全国人民代表大会议事规则为主,兼及现行宪法和全国人民代表大会组织法,并借鉴发达国家议会议事规则和会议制度,对全国人大会议制度进行全面研究,并提出相应的改进建议。具体内容包括:全国人大会议的准备工作、会期制度、会议形式、会议的审议、询问和质询、信任或不信任投票、特定问题调查、罢免和弹劾、会议期间的专门委员会、会议的表决等。
【关键词】全国人大 会议制度 对策研究
【Abstract】Whether the systems of the plenary session of the National People’s Congress being perfect or not , is of vital importance to exercise the National People’s Congress’ authority , further to bring the National People’s Congress in our political , economical, cultural lives into full play . On the basis of understanding and analysing the present systems of the plenary session of the National People’s Congress , the authors study them fully and put forward appropriate proposals, including the preparation of the plenary session of the National People’s Congress, the systems of the duration of sessions, the norms of the plenary session, the review of the plenary session, the systems of the inquiry and interpellation , the vote of confidence , the investigation of the specific question,the recall and impeach, the committees during the plenary session of the National People’s Congress, and the vote of the plenary session of the National People’s Congress, etc. The authors further make a suggestion that we may add relevant provisions to the “Rules of Procedures for the National People’s Congress” and the “Rules of Procedures for the Standing Committee of the National People’s Congress”. In fact, the working offices of the Standing Committee of the National People’s Congress have been just engaged in making such amendments to the above two “Rules”.
【Key Words】the National People’s Congress, the Systems of the Plenary Session , the Study of Countermeasure
一、绪言
根据宪法规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关。人大作为民意机关 、代议机关 ,是集体行使职权、集体决定问题。就是说,人大一切决定的形成或作出,都必须经过集体合议之后才能具有相应的法律效力,而不能是个人或者少数人说了算。对全国人民代表大会来说,集体行使职权的组织形式就是通过每年一次的人代会。而人代会的主要内容就是审议和决定议案。所以,全国人民代表大会的会议制度是否健全、完善,就直接关系到全国人大职权的行使,进而关系到全国人大在我国政治、经济、文化等社会生活中作用的充分发挥。值得指出的是,全国人民代表大会会议的议事规则及其相应的制度,事实上也是我国根本政治制度—人民代表大会制度的一个重要内容。 换言之,全国人大会议制度并不仅仅是一个如何开会的问题,而是我国人民代表大会制度与民主法制中的重要组成部分。在这一意义上,认真研究全国人大会议制度,是十分必要的、也是非常重要的。
随着我国人民代表大会制度的不断发展完善,全国人大会议的举行也日益规范化、制度化、法律化。其重要标志就是,现行宪法颁布之后不几天,五届全国人大五次会议就于1982年12月10日审议通过了《全国人民代表大会组织法》;七届全国人大二次会议也于1989年4月4日审议通过了《全国人民代表大会议事规则》,这使最高国家权力机关的工作纳入了制度化、法律化和程序化的轨道。尤其是《全国人民代表大会议事规则》在《全国人民代表大会组织法》第一章“全国人民代表大会会议”规定的基础上,进行了细化,对全国人大会议的举行,议案的提出和审议,审议工作报告、审查国家计划和国家预算,国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职,询问和质询,调查委员会以及发言和表决等作了较为系统的规定。这些规定对开好全国人民代表大会会议起了积极作用。
不过,伴随着我国民主法制建设的一天天加强,《全国人民代表大会组织法》和《全国人民代表大会议事规则》等的一些规定已然不能适应现实需要,急需对其进行修改、完善。事实上,近些年来,安徽省、天津市等地方已根据立法法等法律的规定和现实情况,对本省(或市)人大或其常委会的议事规则进行了修改。
然而,目前对全国人民代表大会会议制度的研究,除了针对《全国人民代表大会议事规则》所作的介绍和评述外,还缺乏全面、系统、深入的研究,而只是在相关的研究中有所涉及。比如,对有关预算的审批 、全国人大监督权的行使等方面的研究,就涉及到了全国人大会议的议事规则及其相应的制度。但这还远远不够,因为现行的全国人大会议制度还存在不少亟待解决的问题,需要进一步作深入的研究,以适应人民代表大会制度与民主法制建设的现实需要。
因此,本文拟根据我国民主法制建设与人民代表大会制度运作的实际情况,以全国人大议事规则为重点,兼及宪法和全国人大组织法,并借鉴发达国家议会议事规则和会议制度,对全国人大会议制度进行全面深入的研究,为其修改完善而建言献策。这里需要就本课题的研究作出以下说明。一是,虽然全国人民代表大会会议的议事规则及其相应的制度是我国人民代表大会制度的一个重要内容,但就全国人大会议制度来说,核心问题是一个如何开好会议、从而行使职权的问题。基于此,本课题及研究报告围绕全国人大会议的主要环节,着重研究全国人大议事规则,发现其中存在的问题,并提出相应的改进方案和措施。二是,由于本课题属于对策研究,需要考虑这些方案和措施的可行性、可操作性,而这也许就难免使有的地方显得过于琐细。
二、全国人大会议的准备工作
全国人民代表大会会议的召开,需要做方方面面的准备工作。会议的准备工作包括组织准备、文件准备和会务准备。这里只谈组织准备和文件准备。
(一)关于组织准备
根据全国人大组织法和全国人大议事规则的规定,组织准备工作主要包括:提出会议议程草案,提出主席团和秘书长名单草案,决定列席会议人员名单,组织代表团,审查代表资格等。要开好全国人民代表大会会议,这些准备工作都是很重要的,必须认真做好。其中,最重要的工作无疑是,会议议程草案的提出。提出会议议程草案的工作,是由全国人大常委会来做的。全国人大组织法第2条规定,全国人大常委会应当在全国人大会议举行一个月以前,将开会日期和建议大会讨论的主要事项通知全国人大代表。全国人大议事规则作了类似的规定。最近10多年来,全国人大常委会都是在12月份的常委会会议上,作出一个关于来年召开全国人民代表大会会议的决定。该决定的主要内容就是:对代表大会会议的议程提出建议。然后以此来通知全国人大代表。这一点是应当加以坚持的。同时,也应适当考虑把一定数量代表(如一个代表团)提出的议案列入会议议程,而这是需要在大会会议期间由主席团来决定的。这样做,不光是可以提高全国人大代表参政议政的积极性,也可以使人大代表所提出的一些具有重要内容的议案能够在代表大会上进行审议。
(二)关于文件准备
除了组织准备、会务准备以外,更为重要的是会议文件的准备,这是真正提高会议的审议质量、发挥全国人大会议作用的前提条件。因为就我国现阶段人大代表的素质和人大代表个人自己没有单独的助理人员的实际来看,有关机关或部门要为代表履行职责提供各种文件和有关资料,才会有助于人大代表审议各项议案。文件准备包括两个方面:
1.应为人大代表提供尽可能详细的文件及其相关的辅助材料。这在社会政治、经济、文化发展日新月异的今天,是极其必要的。否则,不要说审议了,恐怕连“学习”这些文件都还学不过来呢,就更不用说审议和投票表决了。所以,会议文件的准备应当更加全面、细致。在我国,立法法和议事规则只对法律案提出的形式等作出了规定。即除了明确要求应当提出法律草案文本及对法律草案的说明以外,还规定应提供必要的资料。根据全国人大议事规则第22条和全国人大常委会议事规则第14条的规定,这些有关的资料,由提案人和有关的全国人大专门委员会、有关的全国人大常委会工作部门提供。为了便于人大代表审议,这应作扩充性规定,即不仅法律案应提供必要的资料,其他议案也应提供必要的资料。
2.应按规定将这些文件或材料尽早发给人大代表,使其有充分的时间进行阅读,了解并熟悉相关情况,为正式审议作好准备。对此,全国人大组织法第2条已作了规定,《全国人民代表大会议事规则》第6条则进一步规定:“全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会会议举行的一个月前,将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表,并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。”《立法法》第15条重申:“常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案,应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。”但从这些年的实际情况来看,全国人大常委会的办事机构通常并没有按规定将法律草案提前发给代表。究其原因,主要是提前发给人大代表的法律草案,在大会正式审议时往往已作了修改(有的可能还是较大的修改),因此,有关部门从便于人大代表审议的角度出发,就不再提前将法律草案发给人大代表。笔者认为,除了要严格执行“一个月前”进行通知的规定以外,还应对这一条的规定加以扩充,即提前发给代表的文件不应局限于“法律草案”,而应该是会议将要审议的主要文件,包括政府工作报告(稿)、国家预算和预算执行情况的报告(稿)、常委会工作报告(稿)等文件。哪怕这些文件在正式开会时已作了修改,也应提前发给代表。这样,给代表的会议通知不仅是形式上的,也是内容上的。而且,这样做也是充分尊重代表的知情权的需要。为此,一方面,需要在修改《全国人民代表大会议事规则》时加以考虑,作出规定;另一方面,需要在实际工作中努力创造条件,尽量做到这一点。
顺便指出,为了使全国人大代表能够更好地审议国家预算和预算执行情况的报告,一方面除了将这一报告(稿)提前发给人大代表外,另一方面,还可以效法常委会对提请代表大会审议的法律案事先进行至少一次审议的做法,让代表大会之前的一次常委会先对国家预算和预算执行情况的这一报告(稿)进行审议,并将审议意见连同报告本身一起提请代表大会审议,从而为代表大会审议作更为详细、有效的准备。
三、全国人大会议的会期制度
会期是指“在一年的某个时期议会有法定权力召集会议处理自己的事务。” 或者说,“是立法机关在一定时期内开会的间隔及每次开会的时间的制度,这种制度通常由宪法或法律加以规定,自集会之日起,至闭会之日止。”因为在一般情况下,“立法机关集会应有固定的时间,这样才能够保证集会的正常进行。” 的确,会期制度是会议制度的重要内容,它不仅直接影响会议的成功与否,也牵涉到国家财政预算的审批等实质性问题。全国人大会议的会期制度包括每年召开的次数,每次会议开幕和闭幕日期,会议时间长短等。
1982年宪法第61条规定,全国人民代表大会会议每年举行一次,如果全国人大常委会认为有必要或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,可以临时召集全国人民代表大会会议。全国人大组织法第1条规定,每届全国人民代表大会第一次会议,在本届全国人民代表大会代表选举完成后的两个月内由上届全国人大常委会召集。这为全国人大会议的会期制度作了原则性规定,但没有对会期制度的其他内容作出规定。《全国人民代表大会议事规则》对会期作了更具可操作性的规定。
长期以来,全国人民代表大会的会期制度是很不严格、也很不严肃的。事实上,全国人大的会期制度有一个曲折发展的过程,并在这一过程中逐步规范、完善起来的。
(一)关于全国人民代表大会的开幕时间
就会议开幕的时间来说,相当长一段时间以来就很不确定。有的年份在春季召开,有的年份在夏季召开,有的年份则在冬季召开。 特别是二届全国人大四次会议于1963年11月17日开幕,12月3日闭幕,而且令人惊奇的是,这次会议才对当年的预算草案进行审查和批准, 实际上,预算早已执行了,换句话说,预算案并未经全国人大审议批准就已由国务院执行了。经过了半年、甚至将近一年后才由全国人大来审议和批准国务院的政府工作报告、审查和批准计划与预算等,不仅没有实际意义,而且也不严肃,使得人大的审议变成了纯粹的形式,成了名副其实的橡皮图章。然而,这种不严格的会期制度确是有宪法依据的,比如,1975年宪法、1978年宪法都规定:全国人民代表大会每年举行一次;在必要的时候,可以提
全国人民代表大会开幕闭幕时间一览表
届次 开幕—闭幕时间(天数)
一届一次 1954年9月15日—9月28日(14天)
一届二次 1955年7月5日—7月30日(26天)
一届三次 1956年6月15日—6月30日(16天)
一届四次 1957年6月26日—7月15日(20天)
一届五次 1958年2月1日—2月11日(11天)
二届一次 1959年4月18日—4月28日(11天)
二届二次 1960年3月30日—4月10日(12天)
二届三次 1962年3月27日—4月16日(21天)
二届四次 1963年11月17日—12月3日(17天)
三届一次 1964年12月21日—1965年1月4日(15天)
四届一次 1975年1月13日—1月17日(5天)
五届一次 1978年2月26日—3月5日(11天)
五届二次 1979年6月18日—7月1日(14天)
五届三次 1980年8月30日—9月10日(12天)
五届四次 1981年11月30日—12月13日(14天)
五届五次 1982年11月26日—12月10日(15天)
六届一次 1983年6月6日—6月21日(16天)
六届二次 1984年5月15日—5月31日(17天)
六届三次 1985年3月27日—4月10日(15天)
六届四次 1986年3月25日—4月12日(19天)
六届五次 1987年3月25日—4月11日(18天)
七届一次 1988年3月25日—4月13日(20)
七届二次 1989年3月20—4月4日(16天)
七届三次 1990年3月20日—4月5日(17天)
七届四次 1991年3月25日—4月9日(20天)
七届五次 1992年3月20日—4月3日(15天)
八届一次 1993年3月15日—3月31日(17天)
八届二次 1994年3月10日—3月22日(13天)
八届三次 1995年3月5日—3月18日(14天)
八届四次 1996年3月5日—3月17日(13天)
八届五次 1997年3月1日—3月14日(14天)
九届一次 1998年3月5日—3月19日(15天)
九届二次 1999年3月5日—3月16日(12天)
九届三次 2000年3月5日—3月16日(12天)
九届四次 2001年3月5日—3月15日(11天)
九届五次 2002年3月5日—3月15日(11天)
十届一次 2003年3月5日—3月18日(14天)
前或者延期。直到1985年六届全国人大三次会议才又在第一季度召开,从此固定下来,并直接体现在《全国人民代表大会议事规则》中。其中,第2条规定,全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。
1995年以来,全国人大会议一般是在3月初召开,3月中旬结束。但我国的财政年度是从1月1日开始的。换句话说,有将近四分之一的财政年度未经全国人大会议审议、批准就已经在事实上执行了。所以,近些年来一直有人主张,从批准国家的年度计划和预算的角度来看,在我国计划期和财政年度开始前的某一时间,例如12月的某一时间,召开全国人代会更合适。 但反对意见则认为,我国目前的信息渠道、统计方法、统计汇总手段、计划和预决算体制、有关报告的起草等各方面都还存在着制约因素,实际上还无法做到这一点。 这一意见有一定道理。
不过,我们认为,随着经济、科技、计划体制、财政体制、统计方法和手段的发展,尤其是信息化技术的发展和广泛运用,以及有关部门工作水平和专业人员素质的提高,逐步将全国人民代表大会的召开日期提前至年初,以致12月份,应当说这是可行的。实际上,为了逐步做到全国人民代表大会的开幕时间与国家计划和财政年度尽量一致起来,全国人代会前几年的召开时间,每年都提前了5天。但略微有点儿遗憾的是,到1995年就相对固定在3月5日开幕,而没能继续提前。至于有关报告的准备,应该不成问题。一方面,在现代信息技术日益发达的今天,国务院及其有关部门(财政部、国家统计局等)、最高人民法院、最高人民检察院完全可以把起草工作报告等相关工作提前,另一方面,即使因为统计等工作无法把有关数据弄得十分准确,有关报告也还可以适时进行调整。而根据宪法第67条的规定,在全国人民代表大会闭会期间,全国人大常委会有权审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案,在实际工作中也是按照这一规定来做的。
(二)关于全国人民代表大会持续的时间
会期长短也是同样重要的,“因为它是任何一个国家议会所作贡献的一个明显标志。” 到目前为止,我国还没有对全国人民代表大会会议应当开多久进行规定。所以,每次会议的持续时间是不一样的,短的开5天、8天,长的超过20天,而最长的则开了26天。最近10多年来,会期一般是15天左右,但似乎有越来越短的趋势。
在西方发达国家,议会会期一般都比较长。如美国国会每年1月3日正午开会,7月31日休会,到10月中旬闭会,众议院年均开会天数为144天,参议院为152天。英国议会每年开会两次,第一次从1月或2月初开始,到7月末或8月初休会;第二次从10月末或11月初开始,延续到圣诞节前夕结束,年均天数为170天。法国国民议会每年也召开两次会议,第一次从10月2日开始,会期80天;第二次于4月2日开始,会期不超过3个月。其他国家议会会期,日本为150天,加拿大为148天,瑞典为120天,以色列为111天,葡萄牙为108天,新西兰为100天,等。
通常情况下,我国全国人大的会期为10—20天之间,加上全国人大常委会的会期往往也不会超过60天。对于这样的会期,存在不同看法。主要有两种意见。一种意见认为,目前全国人大会议的会期是符合我国国情和实际的,且与资本主义国家议会的会期制度有着明显不同。 另一种意见认为,会期的长短在一定意义上反映了立法机关在国家政治生活的地位和作用。会期过短不利于人大充分行使职权。所以,应考虑适当延长全国人大会议的会期。
我们认为,对于中国这样一个大国来说,60天左右的会期无疑是太短了。实际上,按宪法的规定,我国全国人民代表大会所享有的职权在世界各国议会或代议机关中也许是最大的,是所谓的“最高国家权力机关”,“一府两院”由它产生、对它负责,而“一府两院”却不能反过来制约监督全国人大。 同时,在世界各国议会或代议机关中它的任务恐怕也是最为繁重的,然而,会议时间却是最短的。正是由于全国人大会议日期过短,就不仅使得全国人大代表在会议期间提出的议案(包括质询案)无法被列入大会会议议程,也使得本该由它行使的职权只能旁落, 改由全国人大常委会或其办事机构或者其他部门去行使,而这样的结果就是民主精神未能得到很好的体现。而且会期过短还导致全国人大的其他一些职权也无法行使,如质询就没有开展过。因此,从全国人民代表大会能充分行使职权的角度计,全国人民代表大会的会期可适当延长,如延长至20天甚至30天。这样,关系国计民生的种种重大问题都可以提请全国人大会议审议决定,这是发展人民民主,实现人民当家作主的必然要求。那么,至于为什么只延长到20或者30天呢?主要是基于这样的考虑:如果会期过长,在目前全国人大代表数量不减少的情况下 ,就不仅效率低下,而且开会的成本太高。这儿所说的成本,不仅是指所花费的人力物力财力,而且由于会议是在春暖花开的日子里召开的,所谓“一年之际在于春”,作为兼职的人大代表来说,就有很多事甚至是本职工作的‘正事’需要筹划、需要去做,这样他们在参加会议时就很难自始至终,尤其是其中的省委书记、省长等党政领导干部就会更难于坚持开完整个会议。而延长到20或者30天,不进使目前的议案能得到更为充分的审议,而且也可以把其他重大问题提交代表大会来审议,如南水北调工程等。
四、全国人大会议的形式
全国人大会议的形式是指全国人大在举行会议时的具体组织形式。目前,它包括主席团会议、大会全体会议、代表团会议、小组会议等。全国人大议事规则第12条规定,代表团审议议案和有关报告,由代表团全体会议、代表小组会议审议。需要说明的是,根据全国人大常委会议事规则的规定,常委会会议还有联组会议。
(一)关于主席团会议
宪法第61条规定,全国人民代表大会举行会议的时候,选举主席团主持会议。全国人大组织法、全国人大议事规则等有关法律进一步规定,主席团第一次会议推选主席团常务主席若干人,推选主席团成员若干人分别担任每次大会全体会议的执行主席;主席团常务主席召集并主持主席团会议,而主席团第一次会议由全国人民代表大会常务委员会委员长召集。
大会主席团第一次会议需要决定的事项基本上是有关大会会议程序的,主要是决定:(1)副秘书长的人选;(2)会议日程;(3)表决议案的办法;(4)代表提出议案截止日期;(5)依法应列席全国人大会议以外的人员名单,等。而大会主席团在举行第一次会议以后,其职责主要是:(1)提出议案和决定其他提案主体提出的议案是否列入会议议程;(2)负责提名由全国人大选举的全国人大常委会组成人员和其他国家机构领导人员的人选;(3)依法提出罢免案、质询案、组织特定问题调查委员会的议案等。
从上述规定和实际运作来看,主席团是大会会议的一个领导机构、决策机构。 而它的决策要做到比较科学合理,就需要在作出决定之前充分发扬民主,尤其是要充分发扬党内民主。这是因为,第一,从主席团的组成人员来说,绝大多数都是党的高级领导干部;第二,从实际运作看,中共全国人大常委会党组在决策过程中起着重要作用,而它则要接受中共中央的领导 ;第三,前几年,党就提出要通过发展党内民主,积极推动人民民主的发展。党的十六大报告更是明确指出:“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用。” 所以,要改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度,扩大党内民主,以进一步推动人民民主。这也是开好主席团会议、乃至全国人大会议的前提和保证。而且,党的十六大报告还明确提出:要规范党委与人大的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能。这些都为进一步理顺党与人大的关系指明了方向。本文限于主题与篇幅不予展开。
(二)关于大会全体会议
大会全体会议是代表大会举行会议的基本形式,也是代表大会行使职权最重要的形式。概括地说,它主要有两个方面的任务:1.听取各种工作报告和法律等议案的说明;2.投票选举和表决工作报告等议案。这些都是非常必要的,但大会全体会议对议案的审议却是很少或者几乎没有,尽管全国人大议事规则第14条规定:“主席团可以召开大会全体会议进行大会发言,就议案和有关报告发表意见。”而且,第50条已对大会发言有了明确规范。不过,在该议事规则颁行以来的10多年时间里,全国人大会议还几乎没有举行过大会发言。主要原因:一是,由于全国人大会议会期偏短,在开会期间举行全体会议的次数偏少,因而就几乎没有时间用于大会发言。相应的,就使会议的审议质量受到影响。二是,从全国人大会议的实际情况看,主席团会议的职权过大,其直接影响就是:人大代表所提出的各种议案几乎不可能被列入大会会议议程,宪法和法律所赋予的职权无从得以实行,这显然既不利于调动人大代表的积极性和主动性 ,也是有违集体行使职权的民主本质的。
笔者建议,要在延长会期的前提下,适当增加大会全体会议次数,比如增加两个半天专门用于大会发言。这在目前有一定难度,主要是人大代表的数量过多 ,但在不减少代表数量的情况下,适当增加大会会议次数,并实行大会发言,也是可行的。鉴于以往常委会全体会议上委员的发言在一定程度上成了“自由发言” 这一现实情况,应规定全体会议的发言至少有一次必须围绕所审议的议题来进行,这之后才能“自由发言”,即“可以就议题以外的人民群众普遍关心的有关问题发表意见、提出建议。”
(三)关于代表团会议
全国人大代表按照选举单位组成代表团。代表团在每次全国人民代表大会会议举行前,讨论全国人大常委会提出的关于会议的准备事项;在会议期间,对大会的各项议案进行审议,并可以由代表团团长或者由代表团推派的代表,在主席团会议上或者大会全体会议上,代表代表团对审议的议案发表意见。会议期间代表团还可以提出属于全国人大职权范围内的议案。
代表团审议议案和有关报告,由代表团全体会议、代表小组会议审议。以代表团名义提出的议案、质询案、罢免案,由代表团全体代表的过半数通过。目前,代表团会议存在的一个重要问题就是,省、市、自治区的党政一把手在审议政府工作报告时,往往把会议变成汇报过去一年的工作、安排和部署新的一年工作的“四级”干部会。这是应当改变的。一要多给非领导干部尤其是来自基层的人大代表一些机会发言;二要分清主次,要以审议政府工作报告等议案为主。
(四)关于代表小组会议
全国人大会议审议议案和有关报告,主要是在代表小组会议上进行的。由于代表小组的人数相对较少,有利于代表充分地发表意见。但不足之处在于,各小组的意见不容易得到交流,从而不利于对议题主要问题的讨论,难以达到集思广益的目的,也就难以形成比较一致的意见,难以达成共识。这一方面可以借鉴常委会议事规则关于联组会议的规定,适当举行联组会议;另一方面,要适当减少小组会议,多召开代表团会和全体会议。
五、全国人大会议的审议
全国人大要能作出正确的、合乎实际的决定,就需要真正集思广益,需要每一位全国人大代表都认真审议每一个议案。对工作报告等议题的审议过程,是由一系列环节组成的。所以,要提高对各项议案的审议质量,就应从这些相关环节着手加以解决。
(一)审议工作中存在的一些问题
从以往的实践看,人大代表在审议议案时还明显地存在着一些问题。主要有:第一,在代表团会议、代表团小组(或分组)会议上,常常发生人大代表随意打断别人发言的现象。其实,这既是对正在发言的人大代表不尊重,也不利于会议的正常进行。这需要加以规范。第二,有的人大代表事先并没有做充分准备,所以,发言时很随意,想到那就说到那,而并不能围绕议题进行审议。这应在议事规则中明确规定,发言要围绕所审议议题的(主要)内容,避免即兴式发言。第三,往往是各说各的,没有交锋、没有辩论,特别是没有大会发言,更没有大会辩论,这就很难形成一致性意见,难以达成共识,使得会议的审议质量不高,从而没有为法案的最后通过提供实质性的意见和建议。
(二)会前准备工作
除了前面提到的全国人大常委会办公厅、法工委和预工委等助理机构要做好会议文件等的有关准备工作以外,人大代表也应做好相应的准备工作。从审议工作报告的实际情况看,代表在很大程度上就是“学习”工作报告。造成这种情况的原因,很重要的一点就是代表(尤其是来自基层的人大代表)对许多情况并不熟悉。解决这一问题,首先,要建立健全并严格实行议事公开制度。在国外,“立法机关会议的公开制度,也称为议事公开制度,是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听等各种制度的总称。” 伴随着我国改革开放的日益深入,党的十六大报告进一步明确提出:要“扩大公民有序的政治参与”,“完善公开办事制度”,以及完善决策机制,“推进决策科学化民主化”,“建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”。 应该说,这为我国建立健全公民参与制度、议事公开制度等指明了方向。贯彻十六大的这一精神,需要我们认真研究建立健全议事公开制度及其相关制度,为人大代表以及全体公民参政议政提供前提条件和制度保障。
其次,人大代表自己必须增强责任意识,努力提高自己参政议政的能力和水平。为此,人大代表不仅在平时的工作和学习过程中要多调查研究,应在平时多进行持证视察,而且有关工作机构也要认真组织代表在会前搞好调查和视察工作。只有知政,才能参政议政。人大代表要为履行职责做好准备,彻底改变目前在很大程度上只是“学习”工作报告等议案的现状。
(三)人大代表要认真审议
目前有相当一部分人大代表在审议工作报告时,仅关注自己本单位、本部门、本地区的情况,或者仅从自己本单位、本部门、本地区的情况出发来谈“学习”工作报告的体会,有的甚至成了对本单位、本部门、本地区工作的布置或安排。这就使得人大代表审议的质量不高,并在一定程度上变成了走过场,从而对进一步完善工作报告的意义不大。这种状况急需改变。代表们应当从本单位、本部门、本地区的情况出发,站在国家和民族的高度来审议工作报告,力争多提出一些真知灼见。当然,恐怕光靠人大代表的这种“自觉”,显然还是不够的,亟需建立健全代表奖惩机制, 不能审与不审一个样,审多审少一个样,使人大代表能切实为选民代言,为民族和国家建言。
从审议的形式来看,除了适当召开代表团全体会议和全国人大会议全体会议(相应增加在这两种会议上的“大会发言”)以外,就是要实行辩论。议会“指导机构的主要职能,是负责组织尽可能公正的辩论。这一职能极为重要,因为辩论是议会的生命。” 实际上,早在1956年,周恩来同志就指出:“明年还准备进一步允许辩论,当然现在也允许辩论,小组会上就辩论得很热烈,将来在大会上也可以辩论。就是说,人民代表提出的意见,政府要出来回答。回答对了,人民满意;不对,就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学,那是剥削阶级专政的制度,但是,西方议会的某些形式和方法还是可以学的,这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话说,就是允许唱‘对台戏’,当然这是社会主义的‘戏’。我们共产党人相信真理越辩越清楚。我们共产党人要有勇气面对现实,面对错误,有错误就不怕揭露,就勇于承认和改正。” 周恩来在这里不仅指出了实行辩论的必要性,也指出了辩论制度的作用。尽管他所说的“辩论”,在很大程度上指的是 “质询”,但在全国人大的各种会议上实行辩论制度,不仅是必要的,也是可行的,有利于对议题的审议,有利于审议质量的提高。这需要研究借鉴国外的有关做法, 对此本文暂不展开。
(四)审议意见的处置或办理
以往人大代表审议议案的积极性不高,原因固然很多,其中最重要的一点恐怕就是,人大代表的审议意见并未受到有关部门的重视。为了避免这一尴尬,就应对人大代表的真知灼见进行整理、并交由有关部门办理。对此,地方人大已进行了有益的探索,就是将代表或常委委员在会议上的发言整理成审议意见,并交政府或“两院”办理。有的地方已对此加以制度化。比如,于2003年6月15日修改后的安徽省人大常委会议事规则第13条就规定:“常务委员会组成人员审议议案和报告时提出的意见,经主任会议研究,可以采取《审议意见书》的形式交有关机关研究办理;需要作出答复的,有关机关应当在两个月内将办理结果书面报告常务委员会。”
目前,全国人大常委会办公厅也已开始借鉴地方的做法,将常委会组成人员在审议时的发言整理成“审议意见”,交有关部门办理。2003年4月常委会听取和审议国务院关于防止非典的工作报告,办事机构就将常委会委员的发言编辑整理后,交由国务院有关部门办理。两个月之后,即6月份的常委会上,国务院办公厅就反馈了办理的有关情况,各方面的反映都很好。2003年10月常委会听取和审议老年人权益保障工作情况、小城镇发展和农村富余劳动力转移情况、就业和再就业工作情况等三个报告,并将审议中提出的意见和建议,首次以《常委会组成人员审议意见》的形式印送国务院及其有关部门。这项工作需要进一步实践,总结经验,不断规范“审议意见”的整理工作,完善相关程序,如《审议意见》整理出来后,至少应由委员长会议审议通过,再交由有关部门办理。这样才能体现“审议意见”的严肃性。在总结经验的基础上,可以逐步适用于全国人民代表大会会议的审议。
六、询问和质询
(一)关于询问和质询的规定及其现状
质询是指“立法机关成员对于行政事物或其他事物,用书面或口头形式向政府及其他国家机关提出质问、询问,要求它们在法定的期限内作出答复的制度。” 在我国,由于以前的宪法对质询没有明确规定,“一个小组会就可以把国务院的副总理或者部长找去质询,这就把人民代表大会变得不严肃了。” 所以,现行宪法第73条规定,全国人大代表在全国人大开会期间,全国人大常委会组成人员在常委会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。在我国,不仅有质询,还有询问。但从宪法和法律的规定来看,询问和质询时有区别的。质询是“人大通过一定的法律程序,强制被监督对象回答代表或委员提出的问题,代表或委员可以根据回答的情况采取必要措施,以实现一定的监督目的。” 而询问是指人大代表在代表团会议、主席团会议、专门委员会会议上审议议案时对不了解的情况或者不理解的问题,提出疑问,有关机关予以解释说明。询问主要是用于审议各种议案时了解情况,不是完全意义上的监督。说到底,质询和询问的根本区别,就是两者的效力不同。这就正如张友渔同志所指出的:“小组会可以请有关部门派人解答问题,但那不是质询,没有质询的效力。”
质询是一种比较严厉的监督形式。实践中,全国人大及其常委会采用的是较为温和的“询问”的形式,而不是“质询”的形式。这与质询制度还不完善是密不可分的。因此,有的学者建议:“应用更详尽的法律程序规定质询案的组织规则,质询案的提交期限、准备时限、质询人的提问、被质询人的答复和辩解权利,质询情况的通告和报告等。” 这是很有道理的,需要在修改议事规则时加以完善。
(二)需要研究解决的三个问题
1.应科学界定质询的范围。宪法第73条、全国人大组织法第16条和第33条、全国人大议事规则第42条和第44条分别对质询作出了规定。全国人大常委会议事规则还将常委会组成人员提出质询案的范围,从国务院或者国务院各部、各委员会,扩大到了可以对最高人民法院和最高人民检察院提出质询案。代表法把全国人大代表质询的对象扩大到最高人民法院、最高人民检察院。一些学者对此提出质疑,认为缺乏宪法上的依据,有违宪之嫌。而且还认为,司法权在性质上不同于行政权,对司法机关进行质询,有损于审判机关独立行使审判权、检察机关独立行使检察权。 这个问题值得研究。如果宪法已对质询对象或者范围作了规定,全国人大或其常委会在后来制定的法律中突破这一规定,或者擅自加以扩大,显然是不合适的。
2.应明确质询的次数。由于受会期及程序等限制,质询案的答复很仓促,如果质询的提案人对受质询机关的答复不满意,再要进行答复,从时间上来说就更难操作。但一些地方对两次答复仍觉不满意,便通过地方立法规定了诸如再质询、进行特别问题调查、作出决议等。其用意也许是良好的,却未必能够实行。所以,“可以参照多数国家在质询中所采取的一次答复即行结束或者两次答复即行结束的办法,对现行法律的有关规定予以修改,明确规定一次或两次答复即行结束质询,不宜继续延伸。”
3.应进一步规定质询的法律后果。宪法第73条规定的“受质询的机关负责答复”,从法律后果的角度来看,事实上是混淆了质询和询问的区别。 既然二者在法律效力上是不同的,那么就应明确其法律后果,如罢免等,因而需要细化质询的法律程序,对再次答复不满意的,应启动表决程序、罢免程序,以真正发挥质询制度的职能。
七、信任或不信任投票
信任与不信任投票,是内阁制国家代议机关监督政府的一种手段。信任投票“是政府为征得议会对某些政策或决策的支持,就该项政策或决策向议会提出要求其投票表决的议案,议会对此议案进行表决,为信任投票。不信任投票是议会不赞成政府的某项政策或决策,为追究政府的责任,提出不信任政府的议案交付表决。” 我国宪法和法律未对信任与不信任投票作出规定。
在我国,宪法规定全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告,等,但并没有明确规定全国人大会议要对这些报告进行表决。只是在全国人大大会会议之前举行的预备会议所通过的会议议程中,有对各项工作报告进行表决的“程序”。现在的问题是,既然要由大会对工作报告等议案进行表决,则工作报告等议案既有可能通过,也有可能通不过。然而,我国现行宪法法律还没有对“一府两院”的工作报告在通不过的时候应对怎么办作出规定。因此,这些年来伴随着一些地方“一府两院”工作报告没被通过,关于工作报告被否决或通不过应该怎么处置的讨论也多起来了。目前比较一致的意见是,宪法或法律应对这种情况作出规定。
(一)要明确表决什么
目前,人民代表大会会议在对各种工作报告进行表决时,所表决的往往并不是工作报告本身,就是说,会议不是对报告本身的内容进行表决,而表决的是关于工作报告的决议。在这种情况下,如果报告通不过,那么,究竟是报告通不过还是关于报告的决议通不过,就难以界定。因此,为避免这一情况的发生,今后在对工作报告进行表决的时候,应当只对报告本身加以表决。在此基础上,适当改变以往实行的一揽子表决,而将报告分开来加以表决,即对过去一年的工作、下一年度工作的安排或打算分别进行表决,如有必要,再对工作报告进行总体表决。
另外,还应引进修正案先行表决的制度,对有重大争议的部分单独表决,对作了重大修改的部分先进行表决。这些都分别获得通过之后再对其它部分进行表决。
(二)应当明确在什么情况下,人大可以行使否决权
人大对政府及其部门等的工作报告行使否决权,应该十分慎重,且须有宪法依据。这就如学者所指出的:“即使大多数人作出的决定也可能是不理智甚至是不妥当的。为了防止否决工作报告权力运行的无序性和可能导致的滥用自由裁量权,今后立法时应当明确规定哪些情况下可以否决工作报告。” 笔者赞同这种意见。宪法或法律应当明确规定在哪些情况下或什么情况下,全国人大可以否决国务院及其部门、最高人民检察院、全国人大常委会等的工作报告。总的原则应该是,对过去一年的工作不满意,人大才可以、才能够行使否决权,从而导致工作报告被否决。而对下一年度工作的安排或打算,一般情况下不应导致工作报告被否决。“因为政府不可能对于未来的一切工作,安排得周到完美,人民代表大会的重要任务之一是要靠代表们共同出主意想办法安排未来的工作。” 由此也可以看出,今后全国人民代表大会在对国务院的工作报告(以及全国人大常委会工作报告等)进行表决的时候,不应对所谓的“决议”进行表决,而应对工作报告本身实行表决,并按前述程序予以表决。
(三)应明确工作报告被否决后的处置办法
这应该包括两个方面:即对报告本身和有关领导人。1. 就对被否决的报告本身来说,应明确是否重新听取和审议工作报告。2001年沈阳市中级人民法院工作报告未被人大通过,沈阳市人大采取加开一次特别人代会的做法,审议市法院根据上次人代会上代表提出的审议意见进行整改的情况及工作调整后提出的2001年工作安排。对于这种做法,许多人都给与了充分肯定,认为这从法理上讲是合适的,从实践上说也是可行的。 但是,这种做法似乎仍有值得怀疑的地方。(1)报告被否决,说明人大代表对政府、检察院等在过去一年的工作不满意。而过去一年的工作已然成为历史,即不管怎么进行整改,这一“历史”是改不了的。就此而言,人大再开一次特别代表大会就是没有必要的。(2)如果报告被否决,领导人承担政治责任(辞职或被罢免)后,肯定要组成新一届领导班子,让这新一届领导班子对过去的工作进行整改是可以的,并就整改工作情况向人大进行报告也是可行的。但是人大再开一次特别会议专门听取和审议整改报告似乎不可取,当然更不宜再就整改工作情况的报告进行表决。因为如果这一报告又被否决了(至少在理论上是存在这一可能性的),让新一届领导班子来承担责任显然不尽合理。而且,(3)姑且不说人大是否应该听取和审议法院的工作报告,即使可以听取和审议法院工作报告,也不具有合理性。因为对于法院来说,这种所谓的“整改”,其内容是什么?若是该院的行政管理工作,似乎还有必要。但若是该院已经判决或审结的案子(尤其是已经生效的判决),恐怕就无论如何都说不过去,也说不通,实践中也不可行。因此,更为可行的办法是,可由代表大会授权人大常委会在半年之后听取和审议“整改”工作报告,但不表决,并提交下一次代表大会备案或审议。
2. 报告被否决后对有关领导人的处置。(1)基于上述总的原则,人大对工作报告的否决,应该主要是因为对政府在过去一年的工作不满意。换句话说,在过去一年的工作中,政府的行政首长、检察长没有尽职尽责。所以,工作报告被人大否决,他就理应辞职。(2)如果行政首长不辞职,那么人大可以依据宪法法律的规定,提出罢免案,由代表大会全体会议表决。
八、特定问题调查
对国家机关的活动进行调查,是国外议会普遍实行的一种制度。“议会为了进行立法并对政府进行监督,有权组织专门机构对政府的行为进行调查,这一般被称之为‘国政调查权’。” 在我国,通常称为特定问题调查,它“是人大及其常委会依法组织特定问题调查委员会就有关国家机关重大、复杂、疑难的事宜按照法定程序进行监督的一种手段,是国家权力机关实施监督的重要法定形式。”
现行宪法第71条规定,全国人大和其常委会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。全国人大议事规则第6章专门规定了“调查委员会”。但历史上全国人大没有正式成立过特定问题调查委员会,只成立过特定问题调查小组。1989年7月3日,根据当时正在召开的七届全国人大常委会第八次会议期间部分委员的意见,委员长会议作出了关于成立对胡绩伟委员进行调查的决定,按照这个决定,常委会四位委员组成小组,对常委会委员胡绩伟“委托四通社会发展研究所征集人大常委会委员签名,提议立即召开全国人大常委会紧急会议事件”进行调查,并向委员长会议提出了调查报告。
特定问题调查之所以很少或几乎不用,与它在法律规定上不完善有关。这主要表现在:特定问题调查委员会作为临时性的组织,它的职权和调查方式没有具体的法律规定,尤其是没有规定是否采取调查听证制度;特定问题调查委员会如何组织;以及特定问题调查的结果是什么,等。因此,可以考虑在法律中对这些问题加以明确。如赋予特定问题调查委员会以诉讼法中规定的发出传票、拘传、搜查证据等强制性权力 ;明确人大及其常委会有权组织特定问题调查委员会;特定问题调查委员会的成员从人大代表和常委会组成人员中产生(同时应明确回避原则,即提出特定问题调查动议的代表或委员应主动回避或由有关当事人申请回避,这也同样适用于调查委员会的工作人员);调查委员会在全面调查的基础上形成报告,全国人民代表大会必须作出决议,而不是全国人大议事规则第48条所规定的“全国人民代表大会根据调查委员会的报告,可以作出相应的决议。”
九、罢免和弹劾
(一)关于罢免
罢免是指全国人民代表大会解除由其选举和决定的国家机关主要组成人员的职务。宪法第63条、全国人大组织法第15条、全国人大议事规则第39条都作了规定。有的论者认为,“我国全国人大及其常委会的罢免制度相当完备和严密。”而且“全国人大及其常委会还建立了比较严格的任免制度、辞职制度、推选制度、决定代理人制度、撤职制度”。 但全国人大的监督工作实践中,很少运用罢免权,而是用了宪法和法律都没有规定的撤销职务权。 如1987年6月23日六届全国人大常委会第二十一次会议根据当时的国务院总理提出的议案,作出了撤销杨钟的林业部部长职务的决定;1989年6月30日七届全国人大常委会第八次会议根据中央军委主席的提请,作出了撤销赵紫阳的中央军委副主席职务的决定。实际上,宪法和全国人大组织法都没有规定全国人大及其常委会有撤销职务权,而撤销职务权是地方组织法第44条规定的地方人大的职权。
所以,应在宪法和法律中明确人大及其常委会的撤职权的同时,进一步完善罢免权及其行使的规则与具体程序。如人大和县级以上的人大常委会就罢免案依法组织特定问题调查委员会的,在调查期间,罢免案所涉及的领导干部须暂停执行职务;罢免案被通过后,除了解除被罢免的领导干部职务以外,该领导干部在若干年内(如5年、甚至10年)不得担任任何公职;如果罢免案被否决,则在该拟被罢免者任期内,不得对其再次提出罢免案,等。
(二)关于弹劾
所谓弹劾,就是指议会对蓄意违法犯罪的国家机构的最高负责人或其他负责人以及某些高级官员按一定程序提出的揭发控诉。 在我国,曾规定过弹劾制度。1939年2月陕甘宁边区第一届参议会颁布的陕甘宁边区各级参议会组织条例规定,参议会可以选任、监察、弹劾边区各级政府之政务人员。邓小平同志指出,要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。但现行宪法和法律都没有对弹劾作出规定。
那么,是否应该建立弹劾制度呢?主要有两种意见。一种意见认为,建立弹劾制度,是健全我国的民主制度、完善人民代表大会制度的需要,是保证国家机构工作人员廉洁奉公,保障国家干部队伍纯洁性的需要。同时,还认为,应当在宪法中明确规定弹劾制度。因为辞职也好、罢免也罢,仅仅只是解决了领导者的政治责任,即这两种措施只解决了领导者职位的去留,却没有解决他犯罪与否的问题。 另一种意见认为,我国已有很多监督国家机构工作人员的方式和手段,似乎不必再建立弹劾制度,加之我国并不具备西方国家议会实行弹劾制度那样的社会环境。而且实行弹劾制度,人大及其常委会会不堪重负。
我们认为,在现有宪法法律规定的架构内,不宜再规定弹劾制度。理由是:且不说类似弹劾这样的制度是否越多越好或者越健全越好,仅从功能上看,国家机关工作人员出现违法犯罪的情况后,就可能面临要么辞职、要么被罢免的惩罚,进而可能被移交司法机关,由司法机关去定罪量刑。因而,在我国并不是不能解决国家机关工作人员违法犯罪的问题。
十、全国人大会议期间的专门委员会
各专门委员会作为全国人大的常设工作机构,不能行使实体权力,不能直接作出有法律约束力的决定。但“全国人大和它的常委会要加强经常工作,没有必要的专门委员会作助手,是困难的。” 所以,新宪法颁布实施以来,我国特别注重发挥专门委员会的作用。专门委员会会议能利用其专业能力为代表大会进行大量的准备工作,行使一定的程序性权力,有利于开好代表大会。宪法第70条规定:“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案。”这是专门委员会职责的宪法依据。全国人大组织法专章规定了“全国人民代表大会各委员会”,明确了专门委员会的组织,细化了它们的职责。
但就实际情况来看,专门委员会的作用发挥得并不好。因此,要探讨在现行体制下如何进一步发挥专门委员会的作用问题。在目前全国人大代表的数量很难大幅度减少的情况下,充分发挥各专门委员会的作用就是势所必然的。因为,第一,专门委员会在性质上毕竟不同于全国人大常委会的工作部门(或工作机构),是代表大会的常设工作机构,虽不是权力机构,却是权力机关的组成部分。第二,由于专门委员会的成员一般都是各方面的专家,在专业上具有一定的优势,而要发挥他们的这种优势,就应当更加注重发挥其作用。
尤其是在全国人民代表大会会议期间,专门委员会应当而且可以发挥更大作用,协助全国人大开好会议。具体说就是,第一,向代表大会提出议案的同时,须提出相应的背景材料和辅助资料。第二,认真审议大会主席团交付本委员会审议的议案,形成全面的审议结果报告,为代表大会审议该议案提供切实的引导和帮助;对于财政经济委员会和法律委员会来说,更要做好国家预算和国家预算执行情况的初步审查工作,以及法律案的统一审议工作。第三,认真审议针对国务院及其各部、委所提出的质询案。
还有一个问题,就是各专门委员会的产生时间。在换届的时候,常常是在新一届代表大会开幕之后(也许过一两天)就选举产生财政经济委员会,原因是便于协助全国人大审查国务院提出的关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告。而其他专门委员会则要等到大会即将闭幕时才选举产生。这样做,既不经济,也不便于这些专门委员会开展工作。建议在换届的时候,各专门委员会应同时产生、且应于大会正式开幕后即行选举产生。
十一、全国人大会议的表决
宪法第75条规定,全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决,不受法律追究。但宪法并未对表决程序、方式等作出明确规定。全国人大组织法第18条对表决方式作了规定;全国人大议事规则第52条、53条就表决原则和方式等作了规定。根据规定,全国人大及其常委会是以全体代表或常委会全体组成人员作为计票基数或基准。具体计票方式分为两种:一是宪法的修改以全体代表的三分之二以上的多数赞成为通过,延长全国人民代表大会任期的议案以常委会全体组成人员的三分之二以上的多数赞成为通过;二是其他议案则以全体代表或常委会全体组成人员的过半数赞成为通过。而开会的法定人数都是其全体成员的三分之二以上。
与西方发达国家议会的表决制度相比较,我国的表决制度还存在一些完善的地方。主要是,我国的表决原则过于单一,就是不加区分地都实行绝对多数原则, 其结果就使得未出席会议、出席会议但未参加投票(未按表决器)、弃权等三种情况无法体现出本来的法律意义,进而与“反对”混为一谈。 这不仅是一个理论问题,更是一个实际问题。比如,1999年4月29日,九届全国人大常委会第九次会议在表决公路法草案时,常委会组成人员中有125人出席会议,表决结果是,赞成77票,反对6票,弃权42票,这一法案就以一票之差未获通过。的确,我们很难找到6票否决77票的理由。因而,这种不加区分的绝对多数的表决原则,在表面上看起来很民主,实质却是少数人否决了多数人的意见。
那么,如何完善我国现行的表决制度呢?首先,应确定表决制度的原则。一是民主原则。就是有利于全国人大代表或常委会组成人员自由、充分地表达自己的真实意愿,进而有利于体现大多数人的意愿。二是效率原则。即有利于提高全国人大及其常委会的议事效率,使议案能及时的通过。三是公开原则。即表决及其结果要公开,便于选民了解人大代表或常委会组成人员的态度、倾向、立场。而这有助于选民对人大代表或常委会组成人员的监督,增强人大代表或常委会组成人员的责任感、使命感。
其次,要根据重要性程度,对议案加以区分。大体说来,议案可分为重要议案和普通一案。重要议案包括:宪法修正案;重大事项决定;重大人事任免和有关监督方面的议案等。法律案等则为普通议案。
第三,要进一步确定计票基准。对不同议案实行不同的表决原则。一是对于重要议案的表决,采取以全体成员为计票基准的制度。宪法的修正以全体代表的三分之二赞成为通过,其他重要议案以全体代表或常委会全体组成人员的过半数赞成为通过。二是对普通议案的表决,采取以出席会议人员的人数为计票基准的制度。即全国人民代表大会全体会议表决普通议案时,以出席会议的代表过半数赞成为通过。 不过,采取以出席会议人员的人数为计票基准的制度,必须提高会议的出席率,并尽量使投票者表示明确的态度。否则,这一制度会使投票失真。
十二、一些思考与结论
从以上的论述,我们看到,全国人民代表大会会议制度是由宪法、全国人大组织法、立法法以及全国人大议事规则等规定的。这样,要完善全国人大会议制度,仅仅研究、修改全国人大议事规则就是远远不够的。
首先需要明确,哪些制度应由宪法规定,哪些则由议事规则来规定。就是说,应在宪法与其他法律之间划出一条界线,这是全国人大会议制度合法性、合宪性问题必须解决的。换言之,要解决什么样的实体性权力由宪法规定,什么样的程序性权力由议事规则规定。现在,一方面,全国人民代表大会议事规则规定了一些本不该规定的内容,如听取和审议法院的工作报告,质询法院等,因为这些内容宪法并未规定。另一方面有些内容却没有规定,如信任或不信任投票,听证等的程序,当然,这也需要首先在宪法中作出原则规定。这里着重研究两个问题。
(一)全国人大会议究竟应当听取和审议什么报告
宪法和有关法律赋予人大人大听取和审议常委会工作报告及“一府两院”工作报告的职权。就全国人民代表大会来说,听取和审议“一府两院”的工作报告以及人大常委会的工作报告,是依照宪法法律规定,行使监督等职权的一项重要制度。但全国人大究竟应该听取和审议什么工作报告,却是一个有争议的问题。这主要集中在,一是国民经济和社会发展计划报告,二是法院的工作报告。一些同志认为,这两个报告都不该再听取和审议了,而应予以取消或废除。
1.是否应听取和审议“计划报告”
自从我国确定实行社会主义市场经济以来, 计划在国民经济中所占的比例明显降低,其地位也与以往有所不同。因此,改变甚至取消“计划报告”的建议和呼声,近年来一直不断。那么,究竟应该怎样看待全国人大听取和审议“计划报告”的做法和制度呢?大致说来,这主要有三种看法。
一是认为,人代会应当听取和审议政府的“国民经济和社会发展计划”报告。其主要理由是:第一,计划仍然是社会主义市场经济条件下宏观调控的重要手段之一。这就正如邓小平同志所指出的:“计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。” 第二,财政报告中的预算,实际上也是一种计划,即关于收入与支出的计划。所以,不是要取消“计划报告”,而是要坚持并加以完善。当然,就 “国民经济和社会发展计划”报告的实际内容来看,其中过多的内容是重复政府工作报告,这是应当加以改进的。
二是认为,是否取消“计划报告”,不能一概而论,而要区别对待。有的同志根据市场经济条件下政府职能转变的要求,建议将“计划报告”改为“宏观调控工作报告”。即全国人大和省级人大应改听取审议计划报告为听取审议同一级政府的“宏观调控工作报告”,而市、县两级是否可考虑取消审查和批准国民经济和社会发展计划报告这一议程,少量有关重大工程建设等内容在政府工作报告中叙述,一并审议。
三是认为,应取消全国人大听取和审议“计划报告”的做法,并建议代表大会可以不再把国家计委(或现在的国家发展和改革委员会)的“计划报告”列为法定的报告予以听取和审议,进而对宪法的相关规定进行修改。理由如下:第一,在市场经济条件下,国家对经济发展只实行宏观调控,而由市场对资源配置起基础性作用,政府职能发生相应转变,政府对国民经济的管理方式,已从直接管理转变为间接管理,从微观控制转变为宏观控制。在这种情况下,计划不仅数量少,而且在整体上成了指导性的。第二,从以往的国民经济和社会发展计划报告的内容看,它在很大程度上重复了政府工作报告,因而,从实质上看,再花那么多的精力去起草“计划报告”,并提交全国人民代表大会审议,就实属多余,且是一种浪费。
上述三种意见都有一定的合理性。我们认为,在社会主义市场经济条件下,不再把 “国民经济和社会发展计划”报告作为法定报告予以听取和审议,是合适的、可行的。但是,第一,这并不意味着全国人大就不能听取和审议这类报告了,而是可以视情况予以听取和审议。第二,在全国人大举行会议期间,国家发展和改革委员会可以向会议印发一个书面报告,让会议进行书面审议。
顺便指出,国务院编制五年计划,甚至十年远景目标纲要,当然是可以的,却似乎没有必要把这类文件当成政府工作报告来提请全国人大审议,因为政府将这类报告提请全国人大审议后,就没有同时提交政府工作报告给全国人大审议。但这将面临一些问题。首先,这类报告究竟是什么性质的?指令性的还是指导性的?按理说,若这类报告经全国人大审议通过后就应具有法律效力,应得到一体遵行。但是这类计划(或报告)本身是否具有科学性、合理性还很难界定,即或很科学合理,也将随着社会的发展而变化,而如果要加以改变,那是否还要经过一定的程序?如若不经过相应的程序,就加以改变,那么报告本身的效力和严肃性都将受到挑战甚至破坏。其次,如果这种报告本身被代表大会会议否决(在理论上是存在这种可能的),又将引出什么样的法律后果呢?所以,我们建议,国务院可以将五年计划或十年远景目标纲要之类的报告提请全国人大会议审议,但不宜交付大会会议表决,与此同时,国务院应依宪法规定将(年度)政府工作报告提请全国人大审议,并由全国人民代表大会会议进行表决。
2.是否听取和审议人民法院的报告
这主要有两种意见。反对者认为,法院向人大报告工作的做法及制度,应予以废除。理由是:第一,法院向人大报告工作没有宪法依据,宪法只规定法院向人大及其常委会“负责”,而并没有规定“报告工作”;第二,虽然法院组织法和全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则都规定了法院向人大报告工作,但这是违反宪法的(或者至少可以说是有违宪嫌疑的),因为普通法律不能修改宪法;第三,法院向人大报告工作制度,在责任形式上与法院的内部结构有矛盾,因为“法院内部体系实行独立工作与独立责任的原则”,而“院长作为行政首脑,只应对法院的行政事务负责,他不应也无法对具体审判工作负责”;第四,从法院组织形态来看,上级法院无法也不应该干涉下级法院的审判,因为法院系统内部不实行隶属制而实行审级制;第五,法院向人大报告工作,不仅会将法院改革引向歧途,而且会损害法院司法权威。
赞成者则认为,法院向人大及其常委会报告工作制度只能坚持并完善,而不能废除。理由是:第一,宪法既然规定了法院向人大及其常委会“负责”,则其向人大及其常委会“负责”的形式可以是多种多样的,法院向人大及其常委会报告工作就是形式之一;第二,法院在审判工作中的领导体制是集体负责制,所以,宪法才规定法院向人大及其常委会负责;而且,法院院长并不仅仅是法院的行政首长,只负责法院的行政事务,而是还依法行使其他职权;第三,在司法实践中,下级法院主动向上级法院请示案件的具体判决内容,上级法院主的干涉下级法院的审判活动,并不鲜见;第四,法院行政化趋势的强化,根源不在法院院长向人大及其常委会报告工作的制度,而在现行的司法体制本身,具体表现在:法院内部的行政司法权和司法审判权并没有真正分开,法院院长在享有司法行政权的同时,在司法审判权上有着广泛的指示权、批准权、决定权等,以及法官队伍素质不高、法院院长的任命和职能的行使等方面都受制于党政机关;第五,法院权威的树立和维护不是靠否定人大和人民的监督来实现的,而是靠其依法办案,公正办案来树立和维系的。在现行的司法体制下,法院院长作为法院的法定代表人,其向人大及其常委会报告工作是其职责所在。总之,在我国的现实国情条件下,法院向人大报告工作制度只能坚持并加以完善,而不能废除。 有的人还进而主张在修改宪法时,将听取和审议“两院”工作报告增列为全国人大的职权。
我们认为,对全国人大听取和审议最高人民法院的工作报告予以反思,是必要的。如果要保留这一制度,人民法院继续向人大报告工作,那也有一个报告什么的问题,有一个报告怎么写的问题。关于这一点,下文还将涉及。
3.根据实际情况听取和审议有关报告
如果全国人民代表大会不再把听取和审议“计划报告”作为法定的议程和法定的报告,那么,可以考虑根据不同时期的具体情况,改为由政府或政府的综合部门就社会发展中的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题向人大作报告。就是说,这方面的报告不再是法定的报告,即政府或政府的综合部门不是每年都必须向全国人民代表大会会议报告工作,而全国人大也不是每年都要听取和审议这类报告。根据一年的实际情况,这类报告可以是:中国人民银行关于金融工作的报告,公安部关于社会治安的报告,国有资产管理委员会关于国有资产的经营和监管的报告,劳动和社会保障部关于就业的报告,发展和改革委员会关于重大改革举措的报告,以及有关食品安全和安全生产情况的报告等。这样,一年中什么问题突出,国务院或其综合部门就可以向全国人大作相关报告,提请全国人大审议。相应的,全国人大也就可以有重点地听取和审议国务院及其部门的工作报告,其效果肯定要比只泛泛地听取和审议像“计划报告”一类的报告好一些。这是因应时势所要求的。
(二)议事规则应规定听证
全国人大议事规则作为全国人大会议制度的重要载体之一,理所当然地应该对会议的程序作出严密的规定。除了上文已经提到的以外,进一步建立健全听证制度乃当务之急。尽管我国已经在价格制定、行政处罚和立法等方面逐步建立了听证制度,并取得了一定效果。2003年12月10日,广州市人大常委会就《广州市城市市容和环境卫生管理规定》的执法情况举行了“监督听证”。 但总的来看,听证制度所覆盖的范围还太小,应在一般意义上实行该制度。即人大及其常委会进行重大问题的讨论和决定,均应实行听证制度。不仅立法要进行听证,特定问题调查也应实行听证。为此,要明确听证的范围和内容、主持人的产生和权力、质证和辩护、证据的取得、结论的形成及效力等。
在全国人大的工作中全面建立并实施听证制度,这是落实党的十六大精神的必然要求。也只有如此,才能使这些工作公开透明,进而促进我国人民民主的完善与实现。