中国代表制度改革的实证研究

天则经济研究所政府体制改革研究第五批子课题
中国代表制度改革的实证研究
邹平学*
（深圳大学法学院，广东 深圳518060）

[摘要]本文从实证角度对中国代表制度的发展完善问题进行了深入研究。文章首先界定了代表、代表制度的确切含义，阐述了研究代表制度改革对完善人民代表大会制度的价值和意义。接着对代表制度改革目标的现状作了系统的分析，分别就代表的选举产生机制先天不足、非职业化的代表职务不符合代表制度的要求、代表大会的结构存在偏差、法定有效职能虚置、制度运行的外部环境不够理想等问题进行了具体分析，在此基础上，有针对性地提出和论证了改革思路和路径选择，包括完善代表的产生机制、适时扩大直接选举的层面、逐步建立专职代表制、在制度中明确代表行使权力的身份关系、改善闭会期间的代表活动方式、加强对代表的监督制约机制、加强对代表的培训、完善人民代表大会的组织机构和工作程序、完善相关立法等。
[关键词]代表制度 改革 实证 研究
[Abstract]
The paper made a deep research on the development and improvement of Chinese representative
system from the point of authentic proof. First of all, it definited the precise implication of represe-ntatives and representative system and expouded the valuable and significant roles that representa-tive system reformation played on perfecting the people’s representative system. Then, it systema-tically analysed the current situation of representative system’s reforming objective.Also, it respe-ctively made a specific analysis on congenital deficiency of representative election mechanism, non-professional delegation duty that don’t qualify representative system, the exsisting deviation in
congress structure, the statutory and efficient authority’s turning into nominal duty and unfavoura-ble external circumstances of institution operation. On this basis, the paper accordingly puts forw-ard and demonstrates reformation thoughts and method alternatives, such as perfecting delegation’s electoral systems, timely expansion of direct election, gradually setting up full-time deputy insti-tution, clarifying the identity credentials of exercising power by regulation, improving deputy’s activity ways when the congress is closed, strengthing supervision and restraint mechanism and tra-ining to the deputies, promoting the organization and procedure of the people’s congress and impr-oving the related legislation.
[Key Words]
Representative system ； Reformation ； Authentic proof ； Research

一. 引言

（一）主题与术语说明
本报告的主题是从实证角度研究中国代表制度的改革问题。为避免发生误解或误读，同时，为便于理解本报告的些许价值，有必要对某些概念或者术语作些理论说明。
首先，应当说明何谓“代表”。在政治与社会生活中，代表的概念运用于多种场合。英国埃克塞特大学政治学教授AH伯奇在《代表制度》一书中认为，代表这一术语有三种主要的运用方法，这三种用法是：（1）表示代表委托人并根据其意思而行为的代理人或代言人；（2）表示代表某个群体、阶层的一些共性的某个人；（3）表示象征某个群体阶层的身份地位或者某些共性的某个人。1
在这里，第一种用法中的代表特指依照委托者意志和立场行事的代理人或代言人，他具有保护或推进由其委托人托付的特定利益的义务。例如代理商、民事诉讼中的律师、遗嘱的委托执行人、国会议员、国家派驻外国的大使或公使、国家工作人员等。这种用法具有政治法律意义。第二种用法中的代表是指一种“典范代表”，指由各党派、各行业、各社会组织和团体推选参加各自的代表大会的人物，或者是评选的模范、荣誉代表，如各行各业评选的先进个人或标兵等。第三种用法中的代表表明的是具有比拟意味的描述，如以某个人的经济状况说明他所处的某个阶层的经济特点，或者以某个人的某些特质说明他的身份地位，例如称某某是个典型的农民，足以代表农民这一阶层的特点，某某是个典型的知识分子，足以代表知识分子的特点。上述第二、三种用法都是在社会学意义上使用的，姑且称这类代表为“社会代表”。上述三种用法中的每一种用法中的“代表”都显著地与其他用法不同。
本课题所要探讨的代表是从政治法律意义上使用的，但并不包括第一种用法中的所有部分，而仅仅指“政治代表”中的某一部分。政治代表意味着是在政治制度中通过法律或习惯而具有一个代表的地位或作用。政治代表在近现代政治制度中分为两类，一类是由国家机关任命职务的工作人员以及人民直接选举或权力机关选举产生的国家机关的领导人员，如国家元首、政府首脑、法官、检察官及行政机构的公务员等；另一类是依法定程序选举产生的立法机关（或称代议机关、国家权力机关）的成员，有的国家称之为议员，有的称之为人民代表（或人大代表）。后一类中的人民代表即是本课题所要研究的代表制度的代表。
那么，什么是人民代表呢？有必要进一步分析其本质内涵，剔除不少人对人民代表概念的非本质附加。根据我国宪法和法律的规定，我国存在全国人大代表和地方各级人民代表的区分，这里不分别界定全国人大代表和地方各级人大代表的概念，只分析一般意义的人大代表的基本内涵，因为全国人大代表和地方各级人大代表在本质上并没有什么不同，只是在所组成的代表机关的法律地位和行使职权的内容上存在差异。人大代表的基本内涵包括一个主体性、三个规定性。所谓一个主体性，是指人大代表是国家权力机关的组成人员或主体，因为代表的法律性质或法律地位来源于他们所组成的代表机关。所谓三个规定性，一是指人大代表首先是普通的国家公民。作为公民中的普通一员，代表在任职前、任职中和卸任后都是国家公民，因为根据国家选举法，除了依法被剥夺政治权利者外，年满18周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限都有选举权和被选举权，都有被选为人大代表的机会，代表和其他公民一样享有法律赋予的一切权利，承担法律规定的一切义务，谁也不享有法律规定之外的任何特殊权力；二是指人大代表是人民政治上的代言人。人大代表是具有特殊身份的公民，即人民授权的国家工作人员，他要代表人民的意志和利益，以集体的方式行使国家权力，并享有执行职务时的特殊保障，人民意志要转化为国家意志或党的意志要转化为国家意志，必须通过人大代表来直接决定，这是代表的民意性和政治性；三是人大代表是人民公仆，代表要履行特定的法律责任，即要为人民服务，代表和维护人民利益，对人民负责，受人民监督，这是代表的责任性。从上述分析可以得知，人民代表的基本内涵是其主体性、民意性、政治性和责任性的有机结合。主体性是人大代表的前提，宪法和法律赋予国家权力机关的各项职权，要由其主体人大代表集体来行使。人民代表的这种主体地位，集中地反映了人民在国家政治生活中的主人翁地位。民意性、政治性是人大代表的基本属性，人大代表是人民通过直接或间接选举产生的，来自人民，为人民所熟悉和信赖，是人民利益的代表者和维护者，是人民意志的表达者和执行者，肩负着代表人民行使国家权力的重大使命。责任性是人大代表的必然要求，人大代表应当同人民群众保持密切联系，对人民负责，受人民监督。人民有权罢免不称职的代表，以保证他们忠实地履行“公仆”的职责。从上述分析还可以看出，人大代表不仅是一种政治身份，更是一项崇高的政治职务，它不同于任何其他组织的代表，也不同于先进个人、战斗英雄或者劳动模范这类代表，这些代表都很光荣，但不一定具备人大代表的应有素养。所以，人大代表不是荣誉称号，所谓先进性并不是代表的本质附加，人大代表是人民依据宪法法律选举出来代表自己行使国家权力的使者，集中代表民意、参加行使职权、忠实履行责任是人大代表的本质要求。
其次，应当说明什么是“代表制度”。“代表制度”并不是人民代表大会制度的简称，它是指以人民代表为主体而展开的一系列关于代表的产生（选举）、代表的构成（地域、城乡、职业、阶层、民族、党派、性别、年龄、文化程度等）、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系（沟通互信机制、述职制度与监督惩戒机制）、特定主体身份（代表性）、地位与职权（会议期间和闭会期间的工作任务、议事规则、工作制度、履行职务的保障制度）、代表的政治意识及议政能力和行为（代表的应有素质与议政效能）等各个环节的制度所构成。简言之，代表制度就是关于人民代表这一活生生的政治人的制度。在这里，人民代表是代表制度的主体和核心。
再次，应当分析说明代表制度这一概念与相近易混的概念的联系和区别。前已述及，代表制度与人民代表制度（以下简称人大制度）不是一回事。按照宪法学界的通说，人大制度是我国的政权组织形式，它是我国的一切权力属于人民；人民在民主普选的基础上选派代表，按照民主集中制的原则，组成国家和地方的人民代表大会，作为国家权力机关，集中统一行使国家权力；其他国家机关由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，对人民代表大会负责；人大常委会向本级人民代表大会负责，人民代表大会向人民负责，并最终实现人民当家作主的根本政治制度。从人大制度的含义可以看出：人民代表大会是人民代表大会制度的主体和核心。 但人民代表大会和人民代表大会制度又不是一回事：人民代表大会制度是以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权组织制度，它包含了各级人大以及由它产生的其他国家机关的组成、职权、活动原则和相互关系的制度，包含了人大与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的制度。不能把人民代表大会制度仅理解为人大的各项制度，也不能把人民代表大会制度同国家机构的具体组织制度以及其他方面的制度等同起来。人大只是人民代表大会的简称，作为一类具体国家机关，它只是人民代表大会制度的核心和其中的一个重要组成部分。而人民代表则是人民代表大会即国家权力机关的组成人员或主体。从上述分析显然可以看出，代表制度与人民代表大会制度不是一回事。前者是宏观性的制度，后者是较为微观（或称中观）的制度。
但代表制度与人民代表大会制度又有功能上的联系。这里可从政治制度的系
统性来分析。我国学术界对政治制度的理解没有根本性的分歧，但认识角度多种多样，有侧重于广义或狭义的，有侧重于动态或静态的，并大都结合其他诸如政治体制、政治形式、政府体制等概念来探讨和分析； 有的论著将政治制度定义为统治阶级为实现其阶级专政而采取的统治方式的总和。 这是揭示阶级本质的定义法；有的论著从中立的角度定义政治制度，称之为有关公共权力，特别是国家权力运用和实现的方式的总称。 这是揭示内涵的定义法。不过，笔者更愿意把阶级实质作为政治制度的一个必然的前提，而主要从内涵和动态角度理解政治制度。事实上，政治制度就是政治规范体系，政治规范体系就是来规范政治行为的，政治行为是由具有主观能动性的政治主体（人或组织）来行使的。如英国政治学家AH伯奇就认为：“可把政治制度简单地界定为一套政治行为，这套政治行为与另外的政治行为有功能上的关联，并且具有时间上的连续性。” 故此，我们将政治制度定义为国家性质形之于外的政治表现和实现形式之一，它是在一定历史条件下形成的政治关系和由此决定的一定的政治行为过程的规范体系。从纵向剖析之，规范体系可分为有机联系的根本（基本）政治制度、具体政治制度和特殊规章制度三个层面。政治制度的这种层次性不仅必然反映在社会政治机体的各个领域，而且，决定于国家性质的根本（基本）政治制度制约着具体政治制度和特殊规章制度的内容和形式，发挥着凝聚、协调政治制度体系、支配整个政治制度运作的作用，具体政治制度和特殊规章制度则保障根本（基本）政治制度功能的实现和发挥。政权组织形式正处于政治制度中的根本性、基本性层面，是政治制度的核心，故学术界公认人民代表大会制度是国家的根本政治制度或者基本政治制度。而代表制度处于具体政治制度层面。而且，像代表大会的组织机构制度（如常委会制度、专门委员会制度）、工作程序制度（会议制度、议事规则、个案监督制度、评议制度、执法检查制度等）则处于具体政治制度或特殊规章制度层面。从政治制度的实际运行来看，人大制度与代表制度等具体政治制度或特殊规章制度具有功能藕合的特点，不可能将其截然割裂开来。道理是如此地简单，如果代表制度不健全，则很难选出适格的代表、培养出色的代表和保障有作为的代表，势必使各个代表构成的人民代表大会在整体上的职权运用和功能发挥出现问题，进而将阻碍以人民代表大会为主体、人民代表大会处于整个国家机关体系的核心的人民代表大会制度的优越性的发挥。
复次，应当解释课题名称中“改革”一词的含义。改革是一个意义模糊的语词，其本义是指把事物中旧的不合理的部分改成新的、能适应客观情况的。但不同的人习惯以改革的旗号装载自己的主张，达到不同的目标。有从激进意义上理解改革，称改革就是革故鼎新，就是一场革命。有从改良的角度阐释改革，反对从根本上改变事物本身，只愿意去掉事物的个别缺点，使之更适合要求。还有的认为改革和改制不是一回事，称中国前20年实施的是改革，现在应当进入改制阶段。本课题所持的改革观点比较中庸，接近改革一词的原意，也就是在坚持现行代表制度具有本质规定上的合理性的前提下，承认由于我国社会主义初级阶段比较落后的政治、经济、文化等条件的制约，由于代表制度运行的外部环境、社会政治基础还不十分理想，内在的特殊规章制度、运行程序和工作方式还存在缺陷，代表工作还存在一些深层次的困难和问题，以致阻碍了代表制度的功能发挥，进而在一定程度上消解了人民代表大会制度理论上的优越性。所以代表制度面临着不断发展完善的任务，必须在实践中不断探寻完善代表制度的途径和方法，进而促进人民代表大会制度的完善。所以，本课题主张的“改革”思路蕴涵着“坚持”的意思，不具有革命的含义。
最后，应当说明课题名称中“实证”的含义。“实证”是时下很时髦的语词，但其意义同样比较模糊。就其作为一种研究方法或者学术精神，实证研究与作为哲学观的实证主义并不能相提并论，实证要求重视从大量实际材料的实证中得出结论，而不是先有理论框架和结论而后再往这个框架里添塞材料和为这个结论寻找依据；实证要求要有问题意识，要捕捉梳理实际问题，解决问题。在代表制度研究中，提倡以实证精神观察事物，处理材料，发现和解决问题，很有必要。客观地检视长期以来的人民代表大会制度研究，涉及代表制度的部分大都存在空谈理论，热衷于原则、原理、本质等层面的讨论，唯书、唯上不唯实，游离于现实，回避问题、回避矛盾的现象十分突出，尤其是关心和关注民众和社会急需解决的问题意识不强。许多论著可称为不针对问题、不分析问题、不解决问题的“三不”论著，表现在：一是话题陈旧，一、二十年来，人们在探讨同样的话题，而对现实存在的问题和缺陷视而不见、避而不谈；二是议论空乏，一些结论游离于现实之外，对域外相关制度的一些驳斥和排斥，实质是为矢造的，引不起理智的联想和共鸣；三是分析和研究的问题不是真正的问题，是闭门造车的假问题，因为它不是触及民众最切身相关的问题，存在虚饰浮夸的文风。这样的理论研究得不到民众和社会的关注，没有读者和市场是可想而知的。所以，本课题以“实证”研究为方法，并不是追求时髦，而是试图“敢于认识”（康德曾誉之为：“启蒙运动的座右铭”），真诚地探讨和研究解决代表制度的各种实际问题。为了达到以实证的态度研究代表制度，笔者明确坚持三个认识前提：一是法律法规上规定的东西不等于是现实的东西；二是应当的东西不等于是存在的东西。正如科学研究所揭示的，“应当的东西要过渡到存在的东西，就产生出关于应当东西的新观念。” ；三是事物的逻辑不等于逻辑的事物。
（二）课题的意义与价值
1.从实证角度研究代表制度的改革，有助于从动态中把握代表制度运行的一些症结问题。传统研究政治制度包括代表制度大都偏好从原则、体制、规则程序等方面立论，这固然有其优点，但仍失之静态，难以把握动态中的制度运行机制。既然政治制度就是一套在规范中运作的政治行为或者说是一套约束政治行为的规范体系，那么我们围绕人（代表）——政治行为——政治制度这一思路，则有助于把握动态中的代表制度，从理论和实践统一的角度去思考代表制度在理论上需要什么样的代表、要求代表有什么样的政治行为、应当给予这些行为以何种适宜的空间、时间和规则程序，从而实现自己的功能，而现实中的代表具有什么素养、为什么具有这种素养、他的政治行为是否畸变、他的政治行为是怎样促进抑或制约了代表制度应有功能的发挥。总之，需要从静态和动态两个方面尤其着重与动态方面去把握代表和代表制度的相互关系，找出理论和实践、应然和实然的差距。
还有一点，传统研究代表制度的论著大都缺乏系统的观点，许多人热衷于探讨代表制度的构成内容，如代表的选举、代表的职业化、代表的职权保障、代表的素质、代表与选民或选举单位的联系等等，但大部分成果偏于狭小的一隅，囿于某些具体内容的孤立的研究中，喜欢就事论事，没有看到许多因素的互为因果，相互纠结，开的药方往往是“头痛医头，脚痛医脚”，治标不治本。系统地、全面地研究代表制度，从代表的产生、职权运作的条件、活动的平台环境、保障制度及培养训练机制、监督制约机制等一系列具有逻辑联系的环节来研究代表制度的成果不多，联系人大制度的改革来探讨代表制度的完善的成果也不多，具有相当深度和水平的成果甚少。因此，本课题试图在这方面作出尝试和探索。
2.从实证角度研究代表制度的改革有助于找到完善人民代表大会制度的一条切实可行的路子。从前面的分析可以看出，人民代表大会制度作为一个在一定历史条件下形成的政治关系和由此决定的一定的政治行为过程的规范体系，代表制度处于其具体制度层面，两者具有结构整合、功能耦合的关系。代表制度服务于人大制度，人大制度的功能发挥、优越性的展开与代表制度的健全完善息息相关。现实中的中国人大制度在实际国家政治生活中暴露出的身份错位、内在人员和组织结构的偏差、相当部分法定有效的职能虚置（无效运作过剩、有效运作不足）、应有功能失调、地位的某种边缘化等问题， 说明它作为政权组织形式的角色定位离宪法法律的要求相距较远，这已经引起执政党、民众和学术界的极大关注。人大制度的发展完善已经成为我国政治文明建设和政治体制改革的重要内容。笔者认为，要完善人大制度，就要从代表制度的发展完善入手，这可能最具实际意义，政治成本最低收益最大、最符合中国改革规律。具体理由有三点：
第一，任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从代表这一政治主体入手，有助于抓住人大制度改革的根本。为什么有人认为，政协的提案水平比人大代表的议案水平高，政协参政议政的能力似乎也比人大强，只是由于其先天的作用发挥空间没有人大大（根据宪法法律的规定，政协不是国家机关，当然也不是一般的人民团体），所以有人建议设立两院制的最高国家权力机关，让政协担当其中一个院的角色。这种认识的潜台词就是政协委员的综合素质比人大代表高，其禀赋更适宜人民的代表或使者这一角色。反观人大制度下的代表制度，从选举的具体程序开始，就先天不足，如代表候选人的提名环节强调代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养；违反选举法规定，偏好政党团体提名方式，强调组织安排、组织领导，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥；否定竞选的意义；直接选举的层面长期停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而相应提高；大量安排退居二线官员和现职官员做代表（可称为“官”代）等等做法，这些因素导致选出的代表一开始就不怎么适格（真正的“民”代文化素质、政治素养不太高，“官”代政治素养较高，但承担代表的监督职能又与他发生角色冲突）。再进一步，代表选出后，除非部分人大常务委员是专职代表外，绝大部分代表都是兼职代表，现实给予他们履行代表职务的物质条件、制度环境、保障措施相当差，比如，无论是全国人大还是地方各级人大，每年只开一次大会，会期从十多天到五、六天不等，会议议程又十分繁多，几乎没可能让每一个代表在大会发言（哪怕仅发言五分钟），会议结束后大家奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表的工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。即使是组织代表开展视察或代表个人持证检查工作，也是数量既少，浮于表面，代表对选区或选举单位的情况接触面很少。这样以来政治活动机会太少，他们在任职期间很难锻炼成长和有所作为，即使少数想有所作为的代表，也会因种种原因步履唯艰，四川泸州市人大代表曾建余的遭遇很能说明这个问题。 再进一步，代表如何联系选民流于形式，代表尤其是间接选举的代表很少向他们的选举单位汇报自己的工作和人大会议的情况，选民或选举单位也就无法有效监督他们履行职务。现实中没有一个代表因为参政议政水平不足而被罢免的事例，只有因触犯刑律受到法律追究被罢免的例子，这很能说明问题。还有，以上的种种不足形成了非良性循环，代表没能发挥应有作用，反映人民的呼声不够，代表人民的利益不足，他们在民众心目中的地位远远比不上党政官员，民众对代表本身的素质、代表的选举、大会期间和闭会期间的活动情况、如何监督代表也就不会关心关注，反过来代表的现状也无从改善，人大制度的功能发挥自难以奢望，这个方面无须赘言。笔者完全可以得出一个结论：代表制度的种种不足和缺陷制约、阻碍了人大制度的功能发挥，消解了人大制度的理论上的优越性，导致了原则（人民主权）与实际的乖离、理想与现实的反差。只有从代表制度入手，着眼于完善代表的选举方式、逐步完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环境和保障措施、加强对代表的监督制约机制，才能为人大制度建立真正的主体之本、动力之基、活力之源。
第二，代表制度改革的可预期性较强，可把握性较大，政治风险较低，成本收益比较合理，经济可行。无庸讳言，现行人大制度的种种不足既与现行人大制度并无借鉴世界宪政成熟国家的经验（甚至在相当长的时期还排斥和否定这种借鉴），而只是生成于本国本土、发展历史还比较稚嫩有关，也与我国现实的政治文化、政治环境及中国共产党传统的执政方式等特点相关，如果从这些原因入手去探讨完善，当然也有意义，但恐怕失之空乏，缺乏可预期性，难以把握。既然中国人大制度的许多不足植根于代表制度各个环节的弊端，我们不妨从现行制度框架内积极稳妥地推进代表制度的改革以促进人大的改革和完善，进而促进整个国家的政治发展。这样做的政治风险较低。试举几例加以说明。比如中国的“三农”问题非常严重，关乎国家改革发展稳定大局。政府、学术界、民众都在设计种种方案，试图解决“三农”问题，但笔者以为，只要改变目前选举法中城乡每一代表所代表的人口数不平等比例规定（以前是1比8，现在是1比4），真正实现选举权的平等原则，让国家和地方各级权力机关中农村和农民的代表达到适宜的程度，使他们在国家和地方的立法和各项决策中有相当的发言权，三农问题的解决就有了制度保障。有的国家在国家决策上之所以没有出现工农业价格的剪刀差，没有出现歧视和剥削农民的政策，与国会中农民代表的声音强大关系密切。解决中国的三农问题，我们无法预先设计何种政策更有效，但当权力机关中有相当比例的农民代表为农业、农村、农民说话时，他们的声音与其他各行各业的声音经过碰撞、汇集、融合，就会产生符合国情现实的具体法律政策，而不是相反。笔者的结论是：我们不一定要去探讨解决“三农”问题的具体方案是什么，但我们一定要去探讨产生、制定解决“三农”问题的政策法律的组织和机制存在什么问题，可否进一步完善。又如，中国各级人大职权运用中的监督力度非常不够，种种政府决策失误和公权腐败现象与人大监督薄弱不无关系，如果我们通过改革完善代表制度，使人大组成人员在构成上、素质上、能力上、履行职务的方式方法上有大的改观，则势必改变人大监督不力的现状，进而大大减少政府决策失误和公权腐败现象。再比如，中国各级党政机关都有信访部门，有专门的编制、人员和经费，成本很高，每年接待人民来信来访不计其数，但基本上批转来批转去，很难解决问题，远远满足不了人民的要求，收益甚微， 不如加强代表的工作，首先使其职业化（当然要减少代表人数），配备必要的工作助手和工作条件，使他们有条件接待人民来信来访，然后运用代表职权和通过人大的集体职权运用去解决有关问题，由于是在体制内督促（人大有权监督同级一府两院），效果可能更好。这样既提高了人大代表和人大在人民心目中的地位，加强了人民与代表、人民与人大的联系，也符合人大制度的根本宗旨。有学者在相关研究中已经注意到，我国公民目前还没有在自己的政治行动中完全树立起有事找代表的观念。人大的信访机构目前还仍然是公民信访的一个集散地。在这种情况下，过渡性的措施就在于，人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接寄发给有关单位和部门，而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表，由所在选区的代表来代表信访人处理有关问题，并将结果反馈给信访人。这种做法的目的在于，由人大机关来推动公民与代表之间委托——代理关系的强化，从而使公民与其代表之间建立起持久而稳固的直接联系，促使公民在今后有诉求时直接将对象指向人大代表，并逐渐在人大系统内部排除体现官民关系的信访制度。其实，我国现行法律中早就规定了人大代表的这一权利和义务。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；第二十五条规定：代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作；第二十八条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作。在现实之中也早已存在公民与代表之间直接联系的萌芽，有的地方的公民已经开始有了遇事找代表的现象，也已经有一些代表在主动为本选区的公民的信访提供力所能及的服务。只要我们的人大机关能持续推动这一渠道的建立的话，这一关系是能够不断加强的。
第三，从代表制度的改革完善入手，有助于使中国政治体制的改革遵循从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的改革思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地将政治改革推向前进。我国政治体制改革一直滞后于经济体制改革，原因固然很多，但担心改革步伐过大、局面失控以及不知道从什么地方下手是很重要的原因。今天政治体制改革已经势在必行，我们必须从具体操作上思考这个问题。笔者感到，政治体制的不足表现在很多方面，但一言蔽之，就是长期“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”（这是借用法学上的术语），只重视政治民主的原则宣告、宣传，忽略具体的制度建设、轻视民主程序的健全，以致民主政治无从在具体程序中实现，无法落实于具体环节细节中。实际上，民主政治的许多内容本身就是形式，民主政治的实体离不开具体程序，没有民主程序的保障落实，就没有民主政治的真正实体。“不积跬步，无以至千里。”我国的政治体制改革或者政治民主建设必须遵循从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地推向前进。孙中山先生曾专门研究过如何开会，其意也是如此。今天人们逐渐认识到了这一点，开始注意在具体制度建设上下功夫。 比如，现在不少省任命地、州、市的党委一把手时，采取省委全会无记名投票方式，从而杜绝省委主要领导一人说了算的弊端。还有的地方党委开始实行党的代表大会年会制和常任制。这些都是很有价值的党内民主建设的步骤。我们可以设想，只要不断地在具体环节上建设民主，党内民主生活健全完善必然推进国家民主生活的健全完善。 如果说，我们在改革中采取先经济体制、后政治体制，经济体制改革中采取先农村、后城市的渐进式改革模式是成功的话，在政治体制改革方面我们更应该采取这种稳打稳扎、从具体程序入手的改革思路。把代表制度的改革完善作为切入点正是这一改革思路的具体体现。
（三）课题报告的结构
在报告的第一部分即“引言”，其内容是作必要的术语说明及课题的价值分析，为后续分析作铺垫部分。
报告的第二部分、第三部分是报告的基干和重点。第二部分重点分析代表制度实际运行中存在的问题及原因，以解决“改革什么”，这是课题的重点问题；第二部分详尽分析和设计改革的路径和方法，以解决“如何改革”，这是课题的难点和关键，其中改革路径和步骤的障碍何在、那些人参与决策、他们的利害关系是什么是本部分要着力回答的内容。

二．代表制度实际运行中存在的问题及原因的实证分析

人民代表是代表机关的主体，按照马克思主义经典作家的观点，无产阶级的代表机关区别于资产阶级议会的三个最根本的特点，或者说具有更优越的地方是：（1）代表机关应当按照普遍、平等、直接、无记名的原则选举产生； （2）代表机关应当掌握国家的一切权力，成为真正人民的国家权力机关； （3）实现人民对代表和官吏的随时撤换制（罢免权）。 但从代表制度运行的实践来看，现实状况与此相距较大。按照事物的逻辑顺序，我们可以具体地分析代表制度每一个运行阶段存在的问题和不足。
（一）代表的选举产生机制先天不足
选举是代表制度的逻辑起点，也是代表制度的基础。 观察我国的代表制度，从选举的具体程序开始，就先天不足。这又包括数个相互联系、相互影响的环节。下面具体分析之：
1.不具有中立色彩的选举组织（公权力）对候选人的确定及选举过程的不当超强的操控
根据我国选举法，间接选举的代表（全国、省级、地级共三级代表） 均由他所组成的代表大会的常委会主持选举，直接选举的代表（县级、乡镇级共两级代表） 设立选举委员会主持选举，县级的选举委员会受本级人大常委会的领导，乡镇级的选举委员会受县级人大常委会的领导。上述可视为法定的选举组织。在实际工作中，选举组织领导都是在各级党委领导下进行的，同级党委要成立换届工作领导小组，选举委员会的成员都是党委、人大、政府的领导干部所组成。所以，各级党委和政府的部门（尤其是组织人事等部门）均对选举的各环节有实质的影响渠道和手段，构成为有重大实际影响的“选举组织”。可以说，人大代表的选举并没有中立的、独立的选举机构保障和组织，实践中往往操纵在各级党政机关手中。上述选举组织对选举的不当超强操控表现在：
（1）长期以来，将特定的先进性、荣誉性硬性附加于人民代表的职务之上，使广大民众和代表本人形成了人大代表的资格或身份必须具备特定的政治先进性或荣誉性之错觉。几十年来，选举组织在代表候选人的提名环节非常强调代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养和议政能力，导致一些根本不符合代表政治职务要求、不具有参政议政能力，但在各行各业作出了突出贡献的标兵、劳模、三八红旗手、体育比赛冠军等人员，国家为嘉奖他们而提名或安排他们获得候选人资格。以致选出的代表只会“感谢党、感谢上级领导”，只有对上级负责的意识，没有代表人民、对人民负责的观念，代表素质很差，议政能力很低。
（2）选举组织往往根据政治需要来实现人大代表的所谓结构比例，过分强调代表的广泛性和所谓的“代表性”，而不承认代表的结构比例不能是主观先验安排的结果，只能是“政治市场”充分竞争和选民自由选择的结果。根据笔者的调查和观察，在选举实践中，需要照顾的结构比例因素有：党政领导、民主党派、少数民族、妇女、港澳同胞和海外侨胞、知识分子、先进人物以及工人、农民、教育、科技、卫生、体育、文艺各界别等等。由于过分强调代表的各种结构如界别、年龄、性别、民族、先进性、荣誉性的比例，有时为了达到比例，选举机构还“戴帽”下达指标。这样的结果是：一方面使得选举成为变相指定，选民或代表没有选择余地，选民或代表对选举失去兴趣，选举徒具形式意义，民主功能严重萎缩。另一方面选出的代表相当部分政治素质、文化素质和参政议政能力同代表本身要求所担负的职责不相适应，人大决策难免流于形式，人大的决策功能大打折扣，社会上称人大为“橡皮图章”、“表决机器“就说明了这个问题。这种过分强调结构比例的安排实际上是“计划经济”模式在选举政治中的反映。
（3）违反选举法规定，偏好政党团体提名方式，强调组织安排、组织领导，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥。现行两种合法的提名方式，即政党团体提名方式和选民或代表联名提名方式在选举法中地位是平等的，没有孰优孰劣之分。但实际上，选举组织在所谓的“酝酿过程”中直至确定正式候选人总是有意无意强调组织意图和安排的实现，忽视甚至排斥选民或代表联名提名的候选人。 这个现象在间接选举中尤其突出。
（4）选区划分的随意性和行政化一方面压抑了选民的参选积极性，另一方面使有志于参政议政的“独立候选人”的产生难乎其难， 但结果只有利于选举组织的直接或间接的操控。现在的选区不是按地域划分，而是按工作单位划分。这就使各个单位的负责人可以操纵其单位的选举，各单位提出的候选人也大部分是各单位的负责人。更严重的问题是，选区的划分完全按照上级的意图安排，划定的选区往往有一个单位在人数上占有绝对优势，也就是说上级的意图是让该单位的负责人或者安排的什么人当选人大代表。这种意图可能是出于对人大代表性的安排，但却给选举的公正性与民主性造成了极大的伤害。因为广大的选民是看得很清楚的，既然选举结果在选举前就决定了，那么他们的投票行为仅仅只是给选举组织的组织意图披上“合法的外衣”，没有什么价值。再者，由于投票也是在各个单位组织督促下进行，因此秘密写票制等必要的选举规则无法实行。所以，尽管在各个单位的督促下投票率看似很高，但选举的质量却很低。
（5）长期否定竞选的意义。立法例在这一问题上不进反退。1979年选举法第三十条还规定“各党派、团体和选民可用各种形式宣传代表候选人。”但1986年修改选举法时取消了这一规定，只规定：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况，但在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”（见1986年选举法第三十条）。1995年修改选举法时仍没有恢复1979年的上述规定，而是保留1986年选举法的上述规定（见1995年选举法）。当然，我们可以说，现行选举法既没有否定和限制竞选的方式的规定，也没有明确肯定竞选的规定，但必须看到在实践中，选举组织出于谨慎稳定和便于操控的考虑，均不希望出现竞选的现象。选举组织要么是在程序安排中有意无意排斥竞选的可能空间和时间，要么是针对出现的竞选苗头持明确否定态度，采取各种手段予以破解。前已述及，长期以来，候选人的产生绝大多数是通过推选、提名等方式，几乎没有毛遂自荐者。确定好的正式候选人在没有得到选举组织机关的明确首肯或默许下，几乎不可能进行类似联系选民、自我宣传、争取支持的竞选活动，只能被动地接受组织的宣传介绍。事实上，他们也无这样的政治胆量，生怕背负“搞非组织活动”、“不正当拉票”的指责。 但也有一种新的情况值得注意，随着人民政治意识的觉醒，近年来各地人大换届时均出现了“自荐参选”的现象。 自荐参选人的竞选行为各具风采，有个人单干的,有借助媒体宣传的,有发动本单位的人协助自己竞选的，但由此带来的问题是：组织安排的候选人认为这些参选的人未能通过组织或通过“法定途径”宣传自己，有“打游击”的嫌疑，对自己也不公平。而自荐参选人则认为正式候选人反正有组织上的宣传介绍，具备组织背景或“官方”优势，自己先天不足，再不努力，根本就没有当选的几率。这些矛盾的产生还是源于不合时宜的制度缺失。
2.宪法和选举法长期将直接选举的层面长期停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而相应提高
根据宪法和选举法的规定，我国的只有县、乡两级人大代表是采用直接选举的方式产生，县级以上的各级人大代表都是采用间接选举的方式选出的。在1953年选举法到1979年选举法之间的20多年里，直接选举的层面一直停留在乡镇级人大代表。众所周知，由于选民直接行使国家权力不现实，所以才有选举的制度设计。选举导致的是代议制即间接民主制。在已经是选举制的间接民主制下，间接选举的民主性远不如直接选举。政治代表的产生原理在某种程度上与民事委托代理的原理相类似。在民事委托代理关系中，总是会出现所谓的“代理成本”问题。 为了尽量减少这种成本，法律制度设计上就要求代理人不得超出代理权限，未经被代理人的同意，委托代理人是不能私自转委托的。而且转委托对于原始被代理人而言，二级代理人违背原始被代理人的意志、损害原始被代理人的利益且原始被代理人监督控制难度和风险（代理成本）更大。转委托层次越多，这种风险就越大。就此观察代表制度，从标准的政治理论看来，间接选举意味着作为国家权力所有者的人民，对国家权力的行使者所实施的控制是通过某种中间环节来进行的，而这种中间环节本身是需要去控制的，是需要付出控制成本的。而且，实施控制的中间环节越多，控制成本越多，控制的效果越差。选举实践充分说明，如果人民对自己选出的区县级或乡镇级代表都知之甚少，就更不用说对由代表选出的代表或代表的代表选出的代表有多少了解。如果人民对自己直接选出的区县级或乡镇级代表监督和制约十分困难，那他们对由代表选出的代表或代表的代表选出的代表进行监督和制约就难上加难了。
总之，人民对代表的了解和信任随着间接选举层面的增多而递减。间接选举的层面越多，代表身上来自于人民的压力就越遥远，与人民意志和利益的联系就越淡薄，人民对代表的监督制约也越加困难，要指望代表代表人民鼓与呼就越困难。况且，人大代表承担着信息的双向沟通职能，把人民的意见和意志真实地传递到政治管理者那里是极为重要的，但层次过多的间接选举制使得信息传递变得十分困难，信息失真的可能性也随之加大。这种情形下的代表素质（就代表职务要求而言的素质）可想而知，人民对选举的失望、对政治的淡薄、对政府的无可奈何就不难理解了。
3.选举主体的选举意识普遍淡薄、知情权缺位及被动式选举行为
基于现行候选人名额分配模式和确定机制，选举主体（选民或代表）的知情权和了解权严重匮乏，他们除了从官方公布的候选人简单的工作经历及学历情况，以及只言片语的职务升迁介绍中获悉候选人的不完全信息外，几乎难以获取对选举至关重要的候选人的政治素养、任期政纲和承诺、参政议政能力的信息资料，所以选举主体的投票带有很大的盲目性和被动性。一些学者就曾专门调查分析了选民厌选心理，认为其深层次的原因在于选举与利益脱节，选出的代表并不能真正代表选民的意志和利益，他们怀疑选举的民主性和公正性，怀疑选举对自身利益实现的实际功效。 据一份权威的调查报告显示，近70%的选民对上一次选举的结果没什么印象 。也就是说，谁具备了代表选民的能力和素质，谁到最后接受了选民的委托，成了他们的代表，为他们的利益之实现而进入权力机关行使由他们所让渡的权力，这样一个本该与其理性之抉择密切相连的结果，选民们竟然没有印象！选举主体并不认为代表就是其表达政治意愿、利益要求的代言人，对代表者的代表能力、个人素质并未设定任何价值目标，对谁去当这个代表持无所谓的态度。选举主体不仅存在“选谁还不都一样”的认识和“代表是我选出的吗”的怀疑，还存在“我选的代表在干什么”的怀疑，现行的代表履行职务行为尤其是闭会期间的活动，选举主体基本上不清楚，也不想关心。再者，公民联系代表的渠道和桥梁并不畅通，据《中国青年报》2003年1月29报道：北京市人代会期间，农业部某研究所的李起先生听说代表接受人民来信和建议，就写了份关于北京市工作的建议书，送到代表驻地，想通过服务员转交给大会秘书处。但他却被警察带走，关在地下室里7个多小时，直到被警察逼着在笔录上承认是“上访”，保证不再去了，才被释放。隔日，该报开始讨论为什么“公民见人大代表难”。这一事例虽然较为极端，但也反映了一定的实情，因为人大代表绝大多数是兼职代表，有各自的本职工作，在人大机关没有专门的办公场所，选区选民要找代表反映问题确实存在困难。更何况许多选民还不知道当选代表是谁，什么单位的，联系电话和方式是什么。
4.被选举主体的利益和动机的错位、不纯现象与代表的政治职务严重不符
这里存在两个有明显反差的现象，一是候选人动机不理想现象，一是候选人动机不纯现象。
（1）候选人动机不理想现象，阿特金森、费瑟的候选人动机理论认为，一个人当不当候选人，即有无候选人动机，取决于三个因素：权力动机、期待和诱因。这三个因素的函数关系决定了候选人动机的形成，就是说，某人做不做候选人，首先取决于他有无权力愿望，其次取决于他对这一愿望实现概率的估计，第三取决于谋求职位的吸引力。三者缺一，都不可能形成候选人动机。比如，某人没有权力愿望，或认为这一愿望难以实现，或谋求的职位价值不大，那么就不会产生候选人动机。 根据这一理论来分析人民代表的候选人动机，首先，可以发现不少人在当选之前就没有从政愿望，不愿意做代表工作，之所以做了代表，是上级部门和领导安排的结果。即使有从政愿望的人，也是把当党政领导作为首选人生目标，除非二者不可得兼，才会退而求其次。当然，这既与个人兴趣有关，也与前面分析的一些因素有关；其次，人民代表大会在现实政治生活中的作用发挥不尽人意（各种原因后面还要进一步具体分析），但至少造成不少人认为人大是“清谈馆”、“橡皮图章”、“没有权力的权力机关”的印象，使得即使具备较好政治素养的人民代表都认为自己的政治抱负难以实现，发出“人微言轻”的感慨；再次，人大代表这一职务在人民心目中还没有达到如法定的崇高地位，这既与人民代表大会的实际地位有关，也与兼职（业余）代表制有关；再其次，从业余代表制角度看，代表这一职务并没有薪水，仅仅只有活动时的少量补贴，代表主要靠从事其他职业来取得报酬。一般来说，一种职务没有报酬是没有吸引力的。这种现状也不利于候选人理想动机的形成。
（2）候选人动机不纯现象。尽管代表现有的地位和作用并不理想，但仍然有人把代表职务异化为捞取个人资本和实惠的工具，甚至把代表身份当成个人违法乱纪的“护身符”。由于人大代表毕竟具有一定的社会地位和影响力，具有与各级党政官员、公检法司机关广泛联系或联络感情的便利条件，因此，一些并不是打算为人民利益鼓与呼，而是热衷于个人升迁或追逐个人名利的心术不正之徒，甚至一些黑恶势力的头目充分利用自己现有的经济实力，利用现有的人事腐败和权力靠山去攫取当选人大代表的提名机会并可能遂其心愿。 这足以使我们看到现有的选举机制及选举主体选举淡薄症、被选举主体候选人动机不理想的条件下，既难以选出真正有为的代表，也很难防止劣迹斑斑的候选人堂而皇之地当选。
5.小结——从代表的选举产生机制来看，选举组织、选举主体、被选举主体均存在不足，这些不足互相影响，互为因果，形成非良性互动。问题的关键不是没有好的代表人选，而是没有好的代表脱颖而出的选举产生机制。而现行机制的缺陷说到底还是与主流政治理念的不和谐有关系。我们一方面承认人民群众是历史的创造者，选举是人民群众行使管理国家权力的主要政治途径，但另一方面多少又存在对真正兑现民主的疑虑和担心。所以，人们看到的是选举组织大张旗鼓地组织选举活动，官方媒体大肆宣传行使选举权利的重大意义，但大部分选民对选举并不感兴趣，大多数候选人对选举没有热情，想通过选民提名而不被组织看好的候选人对自己没有信心，选民对最终当选者不信任，当选者对当选产生不了神圣的使命感。所以有学者指出：如果我们不相信人民的判断力，那根本就不应当实行民主。
（二）非职业化的代表职务不符合代表制度的要求
1.非职业化的代表职务定位的规范分析
代表选举产生机制存在先天不足，如果后天可补的话也有助于一定程度的改观。但理想与现实差距甚远。我国现行宪法和法律没有对代表的职务进行明确定位，1992年颁布的代表法第六条的规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”第三十一条规定，代表执行职务时，“代表所在单位必须给予时间保障。”第三十二条规定，代表执行代表职务时，“其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。”“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”第三十三条规定：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算。”从以上这些规定可以看出，我国的人大代表是一种业余代表，或者称兼职代表， 而不是专职代表。其特点是：第一，代表可以从事任何职业。他可以是工人、农民、政府官员、解放军战士、个体户等等，而且和代表职务相比，其他的职业才是“本职”工作；第二，代表本身不是一种职业，因为他不能通过代表工作取得相应报酬，而且代表职务的履行时间十分有限，缺乏连续性；第三，对代表这一职务几乎没有什么职业上的要求，不像公务员条例规定公务员的基本条件，法官法、检察官法对法官、检察官的任职条件有专门要求。当然，如果代表的当选完全由充分竞争的政治市场决定，那也无须明确什么职务要求。综上所述，我国的人大代表是业余代表。
2.代表非职业化的定量考察
根据宪法关于全国人大常委会委员和地方各级人大常委会委员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关之职务的规定，加之各级人大常委会委员均是从代表中选出的，似可说明法律对担任常委会委员的代表有一定的专职性要求，但这不能由此得出常委会委员都是专职代表，因为只有人大常委会组成人员中的所谓驻会委员（不包括全部委员）才接近专职代表的含义，各级人大所辖的人大各专门委员会也含有一定专职的性质，而占代表总额绝大多数的人大代表仍采用业余代表的形式。考虑到采集数据的难度及分析对象的普遍性、代表性， 下面以常委会组成人员中的驻会委员作为专职代表来量化分析我国人大代表专职代表的现实状况。
（1）先看全国人大。我国全国人大代表人数大部分届次为3000名左右， 而从常委会组成人员的规模来看，历届都有所不同，一、二届为79人，三届117人，四届167人，五届196人，六届以来大致稳定在155人，十届全国人大常委会组成人员增加了19名年龄较轻、富于业务专长的委员，常委会组成人员名额也增加到175人。这其中只有部分委员是驻会委员（笔者没有掌握具体名额），此外，非常委会委员但担任办公厅领导及各工委领导中也有身为人大代表的，可视为专职代表（此数据笔者也没有掌握），但由此可以估算专职代表的比例不超过6%（因为即使常委会委员都算作专职代表的话，其比例也只占代表总数的5.9%）。
（2）再看地方各级人大的情况。笔者以广东省、深圳市及深圳市6个区的调查结果为例：广东省本届（第十届）人大代表共789人，常委会组成人员62人，驻会常委会委员40人，专职代表的比例为5.1%;深圳市本届（第三届）人大代表350人，常委会组成人员39人，驻会常委会委员17人，专职代表的比例是4.9%，即使加上非常委委员但身为代表的办公厅领导、各专委或工委领导的6人，专职代表的比例也只有6.6%；深圳市罗湖区本届人大（第四届）代表182人，常委会组成人员23人，驻会委员10人，专职代表比例为5.5%；福田区本届（第四届）人大代表174人，常委会组成人员21人，驻会委员14人，专职比例为8%；盐田区本届（第二届）人大代表125人，常委会组成人员15人，驻会委员7人，专职比例为5.6%；南山区本届（第四届）人大代表149人，常委会组成人员21人，驻会委员6人，专职比例为4%；宝安区本届（第三届）人大代表175人，常委会组成人员23人，驻会委员10人，专职比例为5.7%；龙岗区本届（第四届）人大代表164人，常委会组成人员23人，驻会委员9人，专职代表比例为5.5%。其他地方各级人大的情况大体如此，如浙江省某市人大常委会35名组成人员中，专职成员只有13名 。黑龙江省黑河市市县两级人大常委会专职委员占常委会组成人员比例最多不足50%，最少仅占37% 。此外，根据地方组织法第十四条的规定，乡镇一级人大设主席，并可设副主席一人至二人，其人选不得担任国家行政机关的职务，如果担任的话，必须辞去主席、副主席职务；主席、副主席在闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动。如果主席、副主席可算做专职代表的话，该级人大的专职比例更低，可以忽略不计。
从上述数据统计结果可以看出，我国各级人大的代表专职化不到5%左右，非职业化的代表占整个代表的95%左右。
3.代表非职业化带来的弊端
首先，它影响了代表参政议政执政的热情，降低了人大的权能，损害了人大的权威。代表行使职权没有固定报酬，只有少量的开会或活动补助。其工资主要来源于本职工作，没有行使职务的报酬，人大代表行使职权就失去利益动力，必然影响代表积极主动行使职权。现实中不少代表代表意识不强、职责不清，不愿意出席代表大会，不愿意参加代表活动，甚至把代表活动当成一种负担，其原因恐怕很大程度在于此。
其次，增加了人大决策成本，降低了代议机关的效率，使得人大决策失误几率增加。代表大多数只能在开会前或开会中熟悉法律草案或其他议案，很难保证所表决事项的科学性。即使在开会时，有的代表还是“身在曹营心在汉”。关注人大宣传的人不难看到，每逢人代会召开之际，新闻媒体上常常有这样一些报道，如某中学特级教师，在开会期间不忘带上备课本，抓紧备课；某医学专家在开会期间与其他同行探讨一些医学难题；某企业领导在开会期间依然心系生产，甚至一边开会，一边遥控指挥生产等等。此类客观真实的报道大多充满了对人大代表日理万机的尊敬与赞美，这种情况在前几年尤为普遍。一位学者曾指出，人大代表这种敬业精神固然令人尊敬，但我们在赞美的同时却忽略了一个重要的问题，或者说我们的价值取舍出了问题：到底什么是人大代表？代表们应该履行哪些职责？如何履行？ 其实，这里代表所谓的敬业，与代表这一职务毫无关系，而是指他的本职职业。在非职业化的条件下，让代表去敬代表之“业”也不现实。所以我们可以得出结论：由于许多代表在自己本职工作岗位上有着十分重要的地位，不少还是党政官员，其主要精力势必放在本职工作上而无瑕兼顾人大代表工作。由于业余代表人数众多，为提高其素质要耗费过多的人力物力等各种资源。
再次，由于兼职代表无暇掌握政治信息，平时很少对其它国家机关行使批评建议权，同时由于代表意识不强，在开会时很难对监督对象进行质询，难以形成有效监督。比如深圳市人大自产生以来，已有三届人大，鲜有质询事例。常委会也没有一件质询事例。
再其次，由于素质不高不能在大会审议中充分论证议案，有效的行为几乎只是单纯的表决，使得议案通过没有任何障碍，容易产生“恶法”、选出“恶人”。
最后，不利于社会稳定。代议机关是反映民意的机关，业余代表无暇顾及民意、体察民情、反映民声，民意不能通过正常渠道得以反映，不同的利益和意见不能在代议机关得到碰撞、交锋、妥协和融合，各种矛盾越积越多，对社会的稳定构成威胁。
总的来看，人大代表的职务所要求的特殊素质在非职业化的代表制下得不到保障。
（三）代表活动及权力行使的效能存在名实反差大、权威不高、权力运作真空多的不足
代表选出后，除非部分人大常务会委员称得上是专职代表外，绝大部分代表都是业余代表，进一步的问题是，现实给予他们履行代表职务的物质条件、制度环境、保障措施相当不够。表现在：
1．会期过短。正因为代表绝大多是业余的，这就决定了代表机关不能开太长的会。与世界各国议会会期相比，我国全国人大会期最短， 一般每年举行一次会议，每次15天左右，全国人大常委会会议一般每年举行6次，每两个月举行一次，每次4天左右，代表大会会议及常委会会议全年加在一起也不到40天，而地方各级人大会议会期则更短，一般为5、6天。 由于会期短，加之会议议程又十分繁多，大多数代表均没有在大会发言的机会，加上代表又大多来自生产、工作一线，有的对法律案或决议案中的概念还未来得及理解，就要投票表决，很难避免草率。
2．代表数量过多。据统计，我国全国各级人大代表约320万人。 全国人大代表近3000人，这一数字是世界各国议员数字的数倍以上。比如上海市本届（第十二届）人民代表大会就有人大代表860人，比美国参众两院议员之和还多出300多人。代表过多给会议组织工作带来了难题。最突出的是，由于代表多，根本不可能用全体会议的形式审议议案，只能采取代表团和小组会议的形式来审议议案。这样虽然解决了发言时间问题，但不便代表广泛、直接地交流，只能按地区划分小组小范围内进行交流，这实质上就是未展开充分讨论，许多代表的意思也得不到充分表达，决策的民意基础不够充分。
3．会后的代表活动流于形式。会议结束后代表奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。即使是组织代表开展视察或代表个人持证检查工作，也是数量既少，浮于表面，代表对选区或选举单位的情况接触面很少。甚至有的代表除了参加大会以外，以工作繁忙为由，几乎不参加闭会期间的代表活动，有的代表在一届任期内几乎没有发表过什么具有建设性或实质内容的意见和建议。由于代表活动机会太少，代表们在任职期间很难锻炼成长和有所作为，而一些在现实条件下敢于忠实履行职责的代表却可能“触雷”，遭遇各种意想不到的打击，前面提到的湖北潜江市人大代表姚立法、四川泸州人大代表曾建余的事例很能说明这个问题。
4．代表如何联系选民或选举单位流于形式。代表尤其是间接选举的代表很少向他们的选举单位汇报自己的工作和人大会议的情况（缺乏制度约束和实现平台），选民或选举单位也就无法有效监督他们履行职务。现实中几乎没有一个代表因为参政议政水平不足而被罢免的事例，只有因触犯刑律受到法律追究被罢免的例子，这很能说明问题。以上的种种不足形成了非良性循环，代表没能发挥应有作用，他们在民众心目中的地位远远比不上党政官员，民众对代表本身的素质、代表的选举、大会期间和闭会期间的活动情况、如何监督代表也就不会关心关注，反过来代表的现状也无从改善，人大制度的功能发挥自难以奢望。
5．物质保障杯水车薪。根据代表法，代表的活动经费列入本级财政。代表执行代表职务，其所在单位按照正常出勤对待，享受单位工资和其他待遇。无工作单位的给予适当补贴。在实际操作上，并没有代表的固定职务补贴，只是在组织代表视察时统一发一定补贴，开会期间有为数不多的车马费，每年可领取一定的资料费。除此之外，代表执行职务没有更多的报酬。在2003年广东省两会期间，有几位省人大代表提出：“市场经济下不能只靠觉悟干活，人大代表也应有职务补贴。”他们的观点是，当代表接受群众来信来访时，有时需要调查核实有关情况，势必支出电话通讯费、交通费等，许多环节需要费用。如果还要自己掏，一些代表会多一事不如少一事，奉行“无为而治”。有人还举例，如果一位代表是大学教授，他的收入由基本工资加奖金加讲课费，如果他参加代表活动而不能上课，虽然工资不会少，但讲课费就要减少，课时少，也会影响单位对他工作成绩的认可。针对代表要求解决代表职务津贴的建议，省财政厅表示“不宜再发给代表职务补贴。”有代表就声称：单位给我们工资是让我们干本职工作的，不是让我们当代表用的。更何况当个体户的代表，干活的时候就有钱，不干活的时候就没钱，误工补贴根本不解决问题。
（四）对代表的监督制约机制不完善
代表作为代表人民行使国家权力的使者，理应接受人民的监督。代表素质不理想，固然反映出选举机制存在的问题，但选举后，没有加强对代表政治、业务、能力素质的培养与提高，健全完善监督制约机制，也是一个重要原因。但目前，在理论上对代表接受人民监督重视不够，实践中对代表的监督机制也不够完善，具体表现在：
1．一些选民和选举单位监督意识比较淡薄，对作为监督主体所享有的权力不甚了解，对代表履行职务缺乏关注的热情，致使监督主体的权利能力和行为能力未能在客观上统一起来。由于代表开会不积极发言，或者“口将言而嗫嚅”，发言不着要领，审议议案准备不充分，代表活动经常缺席的现象比较普遍，一些地方的国家权力机关要么坚持法不责众，要么顾忌方方面面的关系，要么怕自揭家丑，损害权力机关形象，要么认为法律规定不明确、处理起来难度大，往往大事化小，小事化了，或者听之任之，安之若素。
2．对监督的内容理解偏颇，比较重视对涉嫌违法犯罪代表的查处监督，忽视对代表参政议政能力和履行职责情况的监督。以往被撤换的人大代表大都是因为违法犯罪或因政治错误，极少由于不称职而被撤换的例子。
3．代表与选民以及选举单位缺乏双向沟通渠道，选民的意见、愿望和要求固然可以向代表反映，但代表对此所持的态度以及上述处理结果，选民却往往无从知晓。这样，对代表的监督就无从谈起。
4．没有专门的监督机构。目前，县级以上地方各级人大常委会虽然都设有代表资格审查委员会，但大都是临时性机构，且职能有限，闭会期间的代表工作由代表联络机构承担，难以胜任监督重任。地方各级人大作为一级选举单位，也没有专门负责对本级人大选出的上一级人民代表进行监督的机构。
（五）代表大会的结构存在偏差，法定有效职能虚置
1.代表大会宏观结构上的问题及其分析
（1）代表大会宏观上的双层结构产生缘由。人大作为国家权力机关，集立法权、重大事项决定权、国家机关重要人事任免权、监督权于一身，在同级国家机关体系中，它处于首要的、全权的地位，其他国家机关都由它产生，应对它负责并报告工作，接受它的监督。但在现实的条件下，代表大会行使这些职权只能依靠每年一次的例会，由于会期很短，组成人员比较庞大，不利于代表机关长期地、持续地开展工作，不利于大会充分讨论问题。导致的结果只能是在县级以上人大再设立常委会，并扩大常委会的职权，使其承担代表大会无法承担的许多职能。在规模偏小的常委会中又只有部分专职委员，大部分委员是兼职委员。 许多论著论证了形成这样一种现实的双层宏观结构的理由，概括起来有：代表大会规模大、人数多、业余代表多、会期短，而人民代表大会在政治生活中的地位和作用越来越重要，所以要设立常委会以弥补代表大会闭会期间导致的人大权力真空现象。
（2）双层宏观结构问题的“代理风险”分析。笔者以为，现实双层宏观结构的存在是以一种或多种不合理的理据来说明另一个不合理的“合理性”，只能是在诸多不合理条件下的、无奈的“合理存在。”这种缺陷加之结构上的其他不足，导致的问题就是委托代理关系的层次过多、代理风险过大。我们可以观察从全国人大到地方各级人大，几乎每一层级（乡镇级没有设立常委会）又内在地划分为几个小层级，即庞大的代表大会——规模偏小的常务委员会（一般人数不到代表大会的20%） ——常委会中专职委员与兼职委员并存（其中专职委员占整个常委会的比例不等，少部分超过50%的，大部分不到50%）。 众所周知，人大常委会是同级人民代表大会选举产生的，上级人民代表大会代表是由下一级人民代表大会选举产生的，本来间接选举层次过多就会带来代理成本过高的风险，在同一级人大里，还要将人民托付给代表大会的权力再由代表大会将大部分权力或日常性的权力委托给更少的一些代表组成的常委会，而这其中又只有一部分常委委员是专职的代表。这种委托——再委托——再再委托是违背人民选举代表的本意的，因为人民选举代表就是希望他们组成的权力机关直接行使国家权力，而不是要他们在同一层级上再将权力托付给更少的人，而在这群更少的人中间只可能指望一部分人专职的委员能全心全意履行职责。据调查，福建省九届人大常委会组成后的第一年，共召开8次会议，会期31天，缺席最多的是一名兼职委员，共缺席18天，缺席11天以上的11人中兼职委员占9人。
（2）双层宏观结构的内在矛盾分析。从全国到地方各级人大，都普遍存在代表大会人数庞大的问题，究其原因，乃在于主流的看法认为我国幅员辽阔，人口众多，人大代表人数不宜太少，太少了不足以体现代表性，人大代表人数众多本身就是民主的最好体现。 但如果认为人数多意味着体现民主和代表性，那么在经常行使国家权力机关的县级以上地方各级人大常委会的组成人员设置上为什么又人数如此少呢？它的代表性和民主性又如何体现呢？既然认为人数众多的代表大会有助于体现民主，但又认为它规模庞大，行动不便，不利于实践民主，需要将其大部分权力再委托给一个规模偏小但有利于实践民主的常委会，这样的逻辑说得通吗？既然承认在现行人大常委会的架构下能够有效地代表人民行使国家权力，这就说明人数少并不与代表机关的代表性和民主性必然相抵触，那各级人大又有什么必要选出庞大的代表人数呢？这个制度设计实在既不经济，又不合理。
（3）双层结构问题的“悖论”分析。有一点不可忽视的是，按照宪法和法律的规定，无论全国人大还是县级以上地方各级人大，其常委会都是由代表大会选举产生并要向代表大会负责和报告工作，接受代表大会的监督，也就是说常委会的法律地位低于同级代表大会，常委会不得作出任何代表大会不同意的决议和决定，但从逻辑上确实存在代表大会很难通过的法案和人事任免案等其他议案，在常委会上可以轻而易举地通过的极大可能性（因为参与表决的人数不同，考量的因素也不同）。当然由于程序的原因，宪法法律规定由常委会召集代表大会的会议，所以现实中不太可能让这样的事情发生，但在理论上、逻辑上存在这样的可能性。尤其是当某项议案引起较大争议时，很有可能发生两者意见不会一致的情况。那么，我们有什么根据使法律地位最高的代表大会实际上可能受制于地位低于它的常委会？
2.代表大会及常委会微观结构上的问题
除了专职代表偏少外，微观结构还存在下述问题：
（1）年龄结构不合理问题。现在各级人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化，平均年龄远远高于政府、法院、检察院组成人员。例如，浙江省某市人大常委会组成人员35人，其中，39岁以下的1人，40—49岁的1人，50-55岁的9人，56—60岁的18人，61岁以上的6人 。这样的年龄结构使得人大工作活力不够，由于年龄偏大，任职时间偏短，换届时调整幅度也大，经常出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，既不利于积累经验，激发积极进行，也不利于常委会工作的稳定性和连续性。
（2）人员结构不合理的问题。现在比较多地考虑将党委、政府、法院、检察院、军队的干部年龄到线后转岗到人大常委会工作，有人戏称之为“上届政府监督本届政府”，代表的监督职能在他们身上容易发生角色冲突，造成监督“一府两院”的动能先天不足。
（3）专业结构和知识结构不合理的问题。先看全国人大常委会，中共中央党校主办的《学习时报》最近刊文指出，全国人大常委会组成人员中经济学、法学、管理学等方面的专门人才所占比例过低，难以适应工作的需要，要进一步改善全国人大常委会组成人员的知识结构。文章分析认为，六届全国人大以来，常委会组成人员中，具有大学或大学以上文化程度的委员数量在不断攀升，九届全国人大期间大学或大学以上学历的委员升至73.89％，其中研究生学历的委员14.93％。从整体上看，全国人大常委会组成人员受教育程度还是比较高的，存在的主要问题是委员的具体专业背景和知识结构难以适应需要。从统计数据看，在九届全国人大常委会全体组成人员中，理科13人，工科51人，医学3人，军事7人，人文16人，经济学9人，法学5人，管理学1人，还有30人专业不明。除去专业不明的之外，具有理科、工科、医学、军事等专业背景的高达74人，具有人文、经济学、法学、管理学等专业背景的31人，其中具有经济学、法学、管理学等专业背景的只有15人。理科、工科、医学、军事、人文等方面的科学家、文学艺术家所比例过高，经济学、法学、管理学等方面的专门人才的比例过低，难以适应全国人大常委会工作的需要。文章还举例说明常委会知识结构对立法工作的影响，如九届全国人大常委会第二十九次会议分组审议证券投资基金法草案过程中，其中一个小组只有一个法律专家发表了自己的意见，其它委员没有提出任何看法。文章建议从整体上考虑全国人大常委会组成人员的专业背景和知识结构，适当吸纳一部分具有经济、管理、法律、政治学专业背景的专家，以及在党政部门从事过一定层次管理工作的、较为年轻的、专业化的人员充实到常委会中来。
再看地方各级人大常委会的情况。有学者统计黑龙江省黑河市、县两级人大常委会组成人员中，懂经济工作的人员最多占20%，最少不足10%。 浙江省某市人大常委会35名组成人员中，大多是学工科、理科的，学法学、政治学、经济学的仅有2人。 总的来看，各级人大常委会中适合常委会立法、监督等决策性质的专业人员少，特别是法律、经济、管理、城市建设方面的专业人士偏少。
3.法定职能虚置情况。人大常委会的例会一般是两个月一次，一次四、五天时间。所以连同代表大会及常委会的例会，一年加起来也就是四、五十天，这么有限的时间，承担的任务又如此繁重，代表机关很难有大的作为。值得注意的是，由于种种原因，人大及其常委会在职权运作中未能理直气壮地行使法定职权，存在有效运作不足、无效运作过剩的现象，也影响了制度优越性的发挥。如全国人大常委会的违宪审查权、全国人大和地方各级人大有权成立特定问题的调查委员会的权限、质询权、审查规范性文件的合宪性或合法性的权限等，实践中几乎没有或很少行使过，在近两年来中国政治中引人注目的“官员问责”实践中，几乎很少看到人大在官员引咎辞职、责令辞职及免职过程中的应有作为 ，但另一方面各级人大花大量精力和时间去从事执法检查、执法评议、述职评议等宪法、组织法并没有明文规定的活动，其效果令人怀疑 。
（六）代表制度运行的外部环境尚不理想
1．在认识方面，尽管20多年来人们对人民代表大会制度的认识逐步有所提高，但这样、那样的模糊认识甚至错误看法依然存在。人大的性质、地位和作用虽然在宪法和法律中有明确规定，但人们在认识上并没有完全到位，以致在实际工作中经常发生人大没有被充分认识和尊重的现象，比如社会上把人大看作可有可无，或者是无关紧要，甚至不知道人大是干什么的大有人在；有的人不能充分认识人大在实现人民当家作主中的重要地位和作用，把人大当成“二线机关”，把党政机关当成“一线机关”；有的人习惯于把人大同政协、群众团体相提并论；有的人认为人民代表大会制度仅仅是与人大及其常委会有关的制度，因此，要发挥人民代表大会制度的作用，只是人大的事情，与自己关系不大；还有的人把坚持党对人大的领导与人大依法履行职权对立，不尊重人民代表大会制度、干涉人大依法办事的现象时有发生，如认为人大行使宪法法律规定的职权是“碍手碍脚”，对人大行使重大事项的决定权、行使监督权非议颇多；有的侵犯选民或代表的民主权利，拒绝将选民或代表提出的候选人列入候选人名单，勉强甚至靠压制代表的方式保证组织提出的候选人当选 。代表的人身特别保障权也不时受到侵犯。
（2）法定职权运作的外部阻力不小，从实践来看，各级人大尤其是地方各级人大因同级其他国家机关的阻碍使得难以有效行使职权的现象屡见不鲜，如在制定地方性法规、作出决议、决定地方重大事务方面，政府领导成员事前不配合、事后敷衍了事者有之。在任免权方面对属于人大或常委会任免范围的人员不经法定程序就公布任职到差或随意调离现职者有之。在监督权方面，原则上表示自觉接受人大监督，具体问题上软拖硬抗者有之。
（3）从制度依托来说，现行政治立法滞后，尤其是支持和规范人大及其常委会职权行为的法律制度的出台更难，如监督法迟迟未能出台就很能说明问题，而目前地方各级人大及其常委会职权运作的主要依据就是地方组织法，但实践中面临的许多问题该法没有规定，比如人民代表大会及其常委会享有对本地区重大事项的决定权，但什么是重大事项、什么不算重大事项，如果重大事项人大没有行使职权来决定，其法律后果是什么等问题没有明确规定；又如对“一府两院”行使监督权，但具体的监督范围、监督形式到监督程序规范尚付阙如，其中对司法的个案监督如何进行争议很大，认识很不统一；还有乡镇人大主席团和乡镇人大主席在乡镇建设中的性质、地位和作用如何确立等等，这些都是推进人民代表大会制度的重要方面，既牵涉到实体法也涉及到程序法，都还缺乏具体的立法规范。这导致人大的不少职权处于虚置状态。人大建设立法的滞后，已成为影响代表行使职权，阻碍人大工作新局面的关键问题，必须引起高度重视。