税费改革与乡镇民主建设

作者:周业安 累计浏览:

税费改革与乡镇民主建设

周业安
(中国人民大学经济学院)

一.引言
经济的分权化迫使我们开始更多地关注地方财政问题,改革过程中不仅出现了地方和中央之间的利益矛盾,而且也出现了地方之间以及地方政府与老百姓之间的利益纠纷,如何协调这种错综复杂的利益关系,必须要选择好有效的切入点。94年的分税制改革以及乡村民主化试点就是这方面的尝试。分税制的目的是理清中央与地方之间的关系,乡村民主化则是理顺地方和老百姓之间的关系。然而,就目前的改革思路看,两者之间的讨论似乎是分开的(至少结合得不紧密),在税制改革时,民主化仅仅被作为辅助的改革措施实施,而在政治体制改革的讨论中,几乎不考虑财政问题。出现这种局面在于政府以及所依赖的理论界愿意把财政简化为一个纯技术问题,从而略去其内含的政治意义。实际上,布坎南(1999:313)在对其开拓性的研究做最后的总结时写到,“财政制度是广义政治宪章的一个组成部分,特别是在这里说明的意义上。必须把财政宪章的变化视为半永久性的和长期的社会结构特征。”因此,财政问题本质上就是一个政治问题。财政改革也必须从政治体制转轨的角度重新予以考虑。
从近年来的改革进程看,政府的注意力开始从如何提高政府特别是中央政府的财政收入转向规范政府(特别是地方政府)行为上,“费改税”试点工作的加强就是关键性的一步。改革开放以来,分权的经济体制和集权的政治体制之间出现内在的矛盾,导致地方政府的行为扭曲,具体表现在:地方政府之间的竞争可能引起对资源的恶性争夺;地方的本位利益驱使其直接参与微观经济活动;地方政府官员利用职权寻租;地方政府对老百姓的乱收费等等。所有这些问题都和财政有关,或者说没有一个配套的财政体制,是分权化以后出现各种社会经济问题的重要原因。笔者已经就地方政府的财政支出体制的现状、成因及对策作了深入讨论,但没有更全面的讨论财政收入问题。本文的目的就是从财政收入的角度进一步讨论地方政府行为。
关于地方政府的财政收入问题理论界很早就开始研究,并形成了大量的文献。这些讨论的政策结果就是促成了分税制的实施及费改税的试点。这些研究普遍认为,地方政府的扭曲行为集中体现在乱收费上。从各种统计结果看,地方政府的非税收入基本与税收收入持平,这种现象的成因主要有:第一,地方政府提高本地的竞争力,需要大量的资金投入,正税收入不能满足其要求,地方政府就不得不寻求体制外收入;第二,地方政府的稳定经济功能迫使其不得不依靠财政对各种国有企事业单位补贴;第三,集权政治体制的官僚化导致行政管理费用的膨胀;第四,地方税制本身的不合理导致地方政府的正税收入不足以满足其要求;第五,转移支付制度的不完善导致上级政府对下级政府财政资源的协调困难,有时甚至是掠夺,等等。所有这些讨论都是以政府作为分析单位,主要关注地方财政收入行为扭曲的技术层面和制度层面的因素,实际上并不足以完全理解中国的地方财政问题。从财政的立宪功能出发,本文认为,必须从地方政府财政行为的政治根源来寻找改革的思路。基于此,我们将从基层入手,利用安徽省正在进行的费改税试点工作的一些资料,从民主财政的角度重新思考费改税问题,并在此基础上提出我们的政策建议 。

二.地方财政收入扭曲的再讨论——从乡镇一级财政着手

分税制改革试图调整中央和地方的财政收支分配格局,但近6年的实施效果主要表现在中央财政收入的小幅增加以及地方自治的强化,从地方来说,并没有真正达到改革的预期效果,因为地方自治程度的提高主要体现在经济领域,即地方政府越来越多地承担了公共品的供给功能,这就迫使地方政府必须有足够的财政收入来源,然而,分税制并没有有效地解决中央的转移支付职能,也没有很好地解决地方的主体税种问题,结果地方财政支出逐年上升,而财政收入却没有相应增加,再加上集权制下地方政府的机构膨胀导致的行政管理支出及其它职能支出刚性,迫使地方不得不开拓非税资源,加剧了集权政体内生的乱收费局面。因此,地方政府财政收入能力的弱化和财政支出的刚性必然导致财政收入的混乱(周业安,2000)。如果地方政府供给公共品和介入微观经济活动等产生了效果,那么乱收费的矛盾还没有那么明显,一旦政府的乱收费仅仅用于支付膨胀的职能支出,那么地方政府和老百姓之间的矛盾就会激化。后者在经济不发达地区表现得尤为明显,因为缺乏足够的税源,这些地区的政府部门就会面临财政收支失衡,赤字压力可能极度扭曲政府的行为,带来地方政局的不稳定。从调查的样本数据可以看出,实行分税制以后,有一半左右的县财政年度出现账面赤字(周业安,2000),地方财政的困难加剧了地方政府开拓预算外财源的动力。
从表面上看,地方财政行为的扭曲可能与分税制的设计和实施不到位有关,但实质上这个问题的背后却涉及到一个政治体制问题,如果政体是集权的,分税制就很难真正落实,因为税权的相应集中是集权制政治体制的必然产物,而如果没有税权,地方政府就没有自主调整税负水平的能力,这一功能是由上一级政府的转移支付来完成的。所以,除非中央政府有足够的财力来有效实施转移支付,否则根本不足以解决地方的税负不公平。问题在于,地方没有税权,但具体实施税收行为,在信息不对称和政府层级较多的前提下,地方政府为了提高本级的收入,就会采取各种措施和中央讨价还价,或者隐瞒税收的实际情况,结果可能导致中央税收收入并没有因分税制的实施而显著提高。同时,地方政府的设置和职能定位是中央确定的,地方政府按照各种职能对口设置相应的机构,这就意味着地方政府的财政支出是刚性的。随着经济发展的需要,地方政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共品供给的压力,由于地方经济发展水平直接关系到官员本身的利益,渐进式改革带来的地方经济发展差距迫使地方政府从过去的上级政府资源竞争逐步转移到公共品竞争上来,这种地方政府的竞争行为导致了地方财政支出增长的压力。因此,地方政府在财政支出向下刚性和增长压力要求有足够的财政收入支持,当中央政府的转移支付能力有限时,地方必须寻求各种非税收入来弥补支出缺口。然而,如果非税收入的征收没有按照民主程序运作,那么就会出现纳税人实际税负的膨胀。从这个角度讲,地方政府的财政收支扭曲是有其政治根源的。

(一) 地方税制的不合理与乡镇政府的财政收入结构扭曲
中国地方政府的财政收入的问题既有制度层面的,又有技术层面的。过去在理解这些问题的时候,往往受统计数据的限制,讨论得很笼统。显然,地方政府的层级不同,所出现的问题就可能不一样,过去的研究采取统一的口径就会掩盖实质性的因素。为了更好地反映地方政府的财政行为,我们采取小样本研究方法,利用乡镇个案来真实地展现地方政府财政背后的一些东西。这种方法已经被樊纲和贾康等人成功的运用过。选择乡镇一级政府还有以下原因:一是乡镇是我国实施民主政体的基础,如果在最基层都无法实现财政民主化,那么在高层就不可能有真正的民主;二是乡镇政府和老百姓之间的矛盾也是最直接的,在当前也最为人们关注,直选的形式已经在进行试点,但这些经验如何大规模的推广还需要恰当的落脚点。因此,本文在讨论乡镇财政,实际上是试图据此推断地方政府财政行为的规范以及政治民主化进程的展开路径。
我们先就地方政府的财政收入的一些扭曲表象进行讨论。地方政府财政收入结构的不合理首先体现在税收结构上。按照马斯格雷夫等人的研究成果(转引自麦锡尔,1997:246-247),地方税的设置原则主要有二:1,税源流动性较小;2,以居住地为基础,满足这两条原则的税种主要有财产税、个人所得税、零售及其他间接税等。当然,地方政府的税收是否有效还要从征税行为等角度来衡量,Owens-Norregaard标准给出了一个好的地方税应具备的特征,这些标准是;1,税基不应具有很大的流动性,收入应相对稳定;2,采用的税种应能使财政收入满足财政支出的要求;3,税收收入不应很容易转移给非居民个人;4,纳税人应认为它是公平的;5,应便于管理;6,不应具有过分的累进性(转引自麦锡尔,1997:247-248)。用这些标准来衡量我国地方政府的税收便会发现,94年的分税制改革仅仅考虑了如何提高中央的财政收入,而很少顾及地方税的有效性。
笔者曾对我国与一些发达国家的地方税结构进行了比较,发现发达国家的地方税收入主要由个人所得税和财产税构成,一些国家的财产税甚至成了地税的唯一来源;汽车税等也是重要税种,在韩国汽车税比重达到6.7。而我国这些重要的地方税种所占比重却非常低(周业安,2000)。如果利用乡镇一级数据进行小样本比较,可以更有力地揭示我国地方税结构的不合理性。下表一是收集到的两个样本的详细数据,表二是美国一个镇的财政收入结构。

表一 1999年样本乡镇财政收入总量和结构 单位:元
样本 甲镇99 占本级收入% 甲镇 98占本级收入% 乙镇 99占本级收入%
增值税 276000 17.94 800000 29.15 358534 8.01
营业税 146003 9.49 222492 8.11 1282195 28.64
企业所得税 93000 6.05 235653 8.59 65487 1.46
个人所得税 66373 4.32 158456 5.77 312354 6.98
资源税 11160 0.73 1740 0.06 127581 2.85
固定资产投资方向调节税 118942 7.73 - 1064766 23.79
城市维护建设税 84818 5.51 102640 3.74 101510 2.27
房产税 17818 1.16 18190 0.66 97056 2.17
印花税 640 0.04 2420 0.09 3267 0.07
城镇土地使用税 9862 0.64 12120 0.44 51296 1.15
车船使用税 3930 0.26 2280 0.08 -
屠宰税 6388 0.42 47133 1.72 31003 0.69
农业税 223950 14.56 217842 7.94 144866 3.24
农业特产税 147305 9.58 482918 17.59 302492 6.76
耕地占用税 31274 2.03 31350 1.14 -
契税 15594 1.01 21460 0.78 4000 0.09
税收收入合计 1253057 2356694 3946407
罚没收入 139 0 - -
专项收入 44942 2.92 17703 0.64 37219 0.83
其他收入 240000 15.60 370464 13.50 492685 11.01
非税收入合计 285081 18.52 388167 14.14 529904 11.84
制度外收入 650000 600000 2000000
本级总收入 1538138 2744861 4476311
总收入 2188138 3344861 6476311

表二 美国宾州蒙特雷巴伦镇财政收入结构(1989年) 单位:美圆
项目 1987年实绩 占总收入% 1989年预算 占总收入%
不动产税 6675249 43.08 6786590 46.07
所得税 2502686 16.15 2850000 19.36
居住税 84040 0.54 78000 0.53
不动产转移税 810187 5.23 730000 4.96
公用事业税 128771 0.83 135000 0.92
税收收入合计 10200933 10579590
证照费 225574 1.46 232100 1.58
罚没收入 150148 0.97 112700 0.77
投资收入 326273 2.11 329100 2.23
政府间转移收入 664886 4.29 657500 4.46
娱乐设施收入 1504273 9.71 1544480 10.48
服务收入及其他收入 823488 5.31 1040120 7.06
债务收益 1600000 10.33 -
滚存盈余 - 235000 1.60
非税收入合计 5294642 4151000
总收入 15495575 14730590
资料来源:贾康(1999)。表一和表二的各项相对份额的计算基准不同,表一是以本级收入为分母,不包括政府间转移支付,而表二是以财政总收入为分母。

表三 美国1991年地方政府的财政收支结构
项目 比重% 项目 比重%
州补助 33.7 教育 39.9
联邦补助 3.5 环境和住房 11.1
财产税 29.8 交通 8.2
销售税 4.1 健康和医院 7.9
所得税 1.9 警察和消防 7.7
其它税收 3.8 行政 5.4
费 14.4 债务利息 5.3
其它 8.8 公共福利 5.0
其它 9.5
资料来源:费雪(1996,第14-15页图1-5和1-6)

从表一和表二的比较可以看出,样本乡镇依赖的主体税种依次是增值税、营业税、固定资产调节税、农业税和农业特产税;个人所得税仅仅占5%左右;房产税更少,仅2%左右,即使加上车船使用税和城镇土地使用税,总比例也不过是增加3%左右。大大低于发达国家的水平。美国的这个城镇不动产税和不动产转移税加起来达到50%左右,再加上16%以上的所得税,大约占到近70%,真正体现了主体税种的作用。表三进一步显示了美国这个最典型的分权国家的地方政府财政收支结构。从表中可以看出,地方政府的财政收入的主要来源是州补助和财产税,两者合计占到总收入的三分之二左右;如果仅仅考虑本级收入,则地方政府的收入来源主要是财产税和费,其中费在总收入中所占比重达到14.4%,和样本乡镇(我国)的非税收入比重类似 。如此看来,似乎可以推测,我国地方政府的财政收入结构与国外的最大差距在于主体税种的设置上。由于主体税种缺乏,地方政府无法在预算内获得足够的财政资金,所以必须开辟非税收入来源。一旦非税收入的口子被打开,在缺乏预算监督的前提下,地方政府就可能乘机乱收费。因此,事实上和预算内收入份额相当的地方政府非税收入和制度外收入就超越了弥补预算资金不足的作用,这正是缺乏有效的监督机制造成的。
可能有人要怀疑,中国的乡镇城市化水平较低,与美国的城镇不具备可比性,但我们已经注意到了这一点,所以,在采集个案的时候,特意选择了一个具备中国特色的以农业为主的乡镇甲镇,但同时又选择了一个市郊的乡镇乙镇,它具备了一定的现代城镇特征。即使如此,从表一我们可以看出,两个不同经济社会条件的乡镇的财政收入结构并无本质区别,甲镇的增值税和农业税较高,1999年达到42.08%,1998年高达54.68%;而乙镇营业税和固定资产调节税在1999年占了主体,达到52.43%,这种差别正好反映出两者所依赖的经济条件的差别。然而,两个乡镇与美国的个案相比,就有了本质的差别,首先,我们所依赖的主体税种不具备稳定性,因为:第一,农业税和农业特产税是根据农业经营收益来征收的,对于目前我国的农业技术现状来说,大多数农户还是靠天吃饭,极不稳定,如果按照田亩大小和历史产量做征收依据,那么就会弱化农民从事农业生产的积极性;第二,固定资产调节税现在已经暂停征收,作为主体税种显然不行;第三,营业税内容比较杂,征收困难;第四,居民的住房制度改革正在进行,但地方税种中与房产有关的税种不适合地方经济发展的需要。其次,在非税收入的征收上差别也很明显。我国地方政府的非税收入的征收没有按照使用者付费的原则开征,收费标准的弹性很大,并且很多费种不纳入预算约束,纳税人和上级政府均不能有效监督这些体制外收入的收支情况。而美国的非税收入均纳入预算,纳税人可以直接监督地方政府的非税收入的收支行为。
另外,地方政府大量依靠增值税、营业税,不仅挤占了中央政府的财政资源,而且助长了地方政府的企业家行为,这反过来又强化了地方政府扩张制度外收入的动机。Bird等人(1998)在分析东欧几个转轨国家的地方财政行为时也特别指出,这些国家在进行税制改革时,往往不注意给地方政府提供可行的充足的税源,地方可开征的税种较少,忽视汽车税等重要税种,财产税也因产权问题、征收难度大、估价不确定等因素而无法有效征收。东欧诸国的这些问题在我国也普遍存在,特别是我国高度集权的政体渗透到财政领域,表现为地方政府无权决定当地的税负,所有税种的开征均由中央直接控制,这样尽管在一定程度上约束了地方政府的税收征管行为,但也造成了地方被迫寻求制度外发展的尴尬局面。所以,对于地方政府来说,一方面,主体税种不能带来稳定的收入来源,而另一方面,集权的官僚体制本身存在支出刚性,再加上分权的经济体制导致的地方政府之间竞争激烈,地方公共品供给的动力增强,必然导致地方政府财政收支缺口巨大,上级政府的转移支付只能维持个地方的公平,却不能满足地方政府发展经济的资金需求。在上级政府本身存在转移支付能力缺陷的条件下,地方政府追求非税收入的动力被强化了。如果说乱收费现象是集权体制内生的,那么分权后的地方政府的支出攀比和发展经济的竞争格局确实强化了这一现象。

(二)、 乡镇政府的非税收入的政治经济根源

由于地方主体税种的缺乏,政府很难从正规的税收收入中获得所需的资金来源,必须要开辟其它的资金渠道;同时,有些项目不适合以税收的方式征收,而只能根据每个地方的具体情况以收费或其他非税收入方式征收。对地方政府来说,非税收入作为一种重要的资金来源在国内外是一样的,从美国的个案看,收费及使用者付费收入也占到16%以上;从我们收集到的两个有效个案来看,列入预算的非税收入(不含政府间各种转移支付)也不过是类似的水平,甲镇1999年在18%以上,1998年只有14%,乙镇1999年仅仅12%。这说明,从预算角度看,我国乡镇的非税收入比重与国外相当。但是,考虑到制度外收入,甲镇1999年非税收入加上制度外收入占总收入的比重为42.73%,1998年该比重是29.54%,乙镇该比重是39.06%,这一比重远高于美国乡镇的非税收入比重。由于样本采集来自不同区域,导致结果反差很大,地方政府之间竞争比较激烈的时候,收费现象会更严重。从个案的比较看,乱收费的原因有很多,一部分是政府官员的寻租,还有一部分则是地方公共品供给和直接介入微观经济活动的需要,不能说明乡镇的乱收费是普遍的坏现象。那么,普遍反映出来的乱收费问题出在什么地方呢?经过深入调查后发现,各个乡镇的收费状况是不同的,许多地方确实出现了乱收费现象,而且,即使是样本乡镇,过去这种现象也很严重,只不过近几年抓得严,收敛了罢了。
从各种研究结果看,我国地方政府的非税收入在很大程度上是游离于预算管理之外,由于政府的非税收入行为不受制约,实际的非税收入比重要比正规的统计报告中披露的要大得多,据贾康等人的估计,地方政府预算外收入加体制外收入大致与税收收入相当〔贾康等,1998,1999;卢洪友,1998〕。本人去年和今年的的调查资料也显示,乡镇级政府的非税收入比重的确可观(见表四),尽管表中数据的实际水平没有贾康等人估计的那样高,但这些都是可以较准确的估算的,据调查中单位预算员的普遍意见,实际非税收入水平大约要在原有基础上增加50-60,按照这一估计,地方政府的非税收入水平接近其他人的估计数据。

表四 乡镇政府的非税收入占本级总收入的比重
单位:
样本 94年 95年 96年 97年 98年 99年
A镇 14.78 21.69 8.69 12.3 35.03
B镇 0.35 24.61 20.04
甲镇 29.540 42.73
乙镇 39.06
注:A镇和B镇的数据来自周业安(2000);甲镇和乙镇的数据来自今年的调查,由于特殊原因,没有延续原有样本乡镇。所幸今年采集到的两个样本的数据比较真实,更能说明问题。
从调查中所反映的情况看,地方政府的非税收入基本上包括三大块,一块属预算内的非税收入,如企业收入、教育费附加、其他收入等;第二块属预算外的非税收入,主要指96年7月国务院颁布的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中规定的各项行政事业性收费、基金及附加;第三块即通常所说的制度外收入,主要指地方政府的各种自筹资金、无依据的罚没收入和收费等。近年来的财政收入结构变动显示制度外收入有一种递增趋势,而这种趋势不会在账面上反映出来。中央在规范地方政府的乱收费行为上做出了很大的努力,但总体来说成效不大,其原因在于中央缺乏有效的信息,无法强有力地控制地方的财政收支;同时中央也无法满足地方为发展经济所需的大量投入,只有默认地方的一些自收自支行为。调查中普遍反映地方政府有意调整预算内及预算外收入科目,目的是把制度内资金调出制度外,供地方政府自主使用,因此从账面上根本不能准确显示真实情况。
地方政府扩张制度外资金的目的是多种多样的,根据我们的调查,这些目的大致可以归结为以下四类:其一是满足地方经济发展的需要。改革以前,公共品的供给由中央政府统一计划安排,各地方追求差异性的动力不强。改革后,经济上的分权使得地方政府官员的利益和当地经济发展水平的关系变得紧密,由于生产要素是可流动的,地方经济发展的压力就会转化为公共品供给的动力,通过公共品供给吸引资本和人才,导致地方政府之间由过去的兄弟式竞争逐步变成两个经济主体在市场上的竞争。地方政府之间的这种市场竞争行为产生了财政资金的巨大需求,而上级政府的转移支付只能用于解决地方之间的差距,不能解决竞争引致的公共品供给问题。所以,对地方政府来说,要强化自身的竞争力,必须获得足够的财政资金,当主体税种和转移支付不能满足该要求时,地方政府便频繁地使用非税收入这种形式。由于非税收入不考虑税负的公平性,所以对当地的富人有利,虽然实际税负增加了,但高质量的公共品建设还是可以吸引资源的。非税收入膨胀的第二个原因是为了庞大的行政机构的正常运转,集权制要求的政府层级和跨度都比较大,固定的行政管理费支出是刚性的,但由于行政管理费的比重在一定程度上反映了一级政府是否精简高效,地方政府的头脑们往往要求财政部门控制该比例,以求预算体面,而调动公务员积极性的资金缺口则从制度外弥补。第三,地方经济发展的差距会带来政府收支上的差距,但是,地方政府可能不顾及税基上的异质性,转而追求支出上的同质性,税基不可比,可支出的口径是可比的,地方政府之间可能会产生支出攀比现象,加剧了财政收支的压力。第四就是腐败,单位的“小金库”成了政府官员损公肥私的源泉。
原则上讲,非税收入不仅包括了需偿还的债务收入,而且还包括大量的使用者费和政府垄断经营收入,设置这些收入科目的目的在于给地方政府一定的自主权,以更好地供给公共品,但这种自主权又不是无约束的,任何非税收入都应纳入预算管理,这恰恰反映了我国与发达国家在财政管理上的差距。如前所述,由于面临高度分权的经济体制和高度集权的政治体制之间的矛盾,地方政府若要在竞争中获胜,必须争取到足够的资金来促进本地的经济发展,然而,一方面中央政府的转移支付制度并不完善,即使中央能够实行强有力的转移支付,也是基于发展条件平等的原则,这种制度设计满足不了地方政府相互竞争的雄心;另一方面,政府层级之间的信息不对称导致了集权政体下中央对地方监督的失灵,地方政府作为一级收入主体不仅与中央抢夺财政资源,而且在一定程度上操纵着中央监督者的监督行为。所以,地方政府扩张制度外收入的现象实质上是经济权利与政治权利不对等条件下地方政府官员作为企业家追逐利益最大化的正常反映,财政支出的需要决定了财政收入行为(周业安,2000)。
但这里有一点需要特别说明,即作为乡镇一级政府的乱收费行为被普遍指责为对农民的掠夺,但是,我们在调查中显示,乡镇本级的非税收入并不是普遍的高,这就需要进一步了解问题的性质。我们的看法和现在的普遍看法的差异的来源在哪儿?经过仔细调查,发现问题主要出在县乡两级财政关系上,也就是说,上级政府片面强调各个职能部门工作的重要性,为了工作方便往往不顾财力要求乡镇一级政府对口设置机构,除了党委、政府和人大政协外,工、农、商、学、兵、财、青、妇等二级机构一应俱全,连同七站八所,大约有20来个,这么多机构要养活,不仅需要大量的财政资金,而且还带来了一个突出的问题,那就是这些对口机构不仅要替上级工作,还要替上级开辟经费来源,但乡镇税收收入必须用于自身建设,对口机构就必须通过收费解决经费问题,而这些并不进入乡财政所的预算,但在老百姓看来,都是乡镇一级政府直接加上的负担。所以,才出现有些乡镇领导叫苦连天,甚至有呆在城里做公务员,也不愿到乡镇为官的事。在调查中发现,镇官经常是两头为难,既担心各种机构的工作不能按质按量完成,又担心老百姓的不满情绪。一味指责乡镇政府是不符合现实的,事实上,县一级政府实际获得的非税收入要比乡镇政府高得多。

表五 乡镇一级政府的财政支出结构
单位:万元
样本 财政总支出 制度外 建设性支出 支农支出 教育事业费 行政管理费 公检法支出 其他支出
A 94
镇 95
96
97
98
120
110
149
142
186
17
90
65
9
69
3
1



3
3
5
5
6
40
69
80
80
89
29
17
30
25
33

0. 4
0. 9
1
2
45
19.6
33.1
31
56

B 96
镇 97
98
114
151
149
230
298
536



3
5
5
63
77
85
18
24
24
2
2
2
28
43
33

注:表中数据来自周业安(2000)。

表六 1999年样本乡镇财政支出总量和结构 单位:元
样本 甲镇 占本级支出% 乙镇 占本级支出%
科技三项费 60000 3.47 -
农林水利气象等部门的事业费 65614 3.39 45060 1.37
文体广播事业费 50311 2.91 88900 2.71
教育事业费 836404 48.33 750200 22.85
卫生经费 148390 8.57 109556 5.34
税务等部门事业费 94925 5.49 95500 2.91
福利救济 109650 6.34 92500 2.82
离退休费 6000 3.47 371500 11.32
行政管理费 219320 12.67 171000 5.21
公检法支出 10240 0.59 -
城市维护费 84818 4.9 119600 3.64
专项支出 44943 2.6 19000 0.58
其他支出 1420350 43.26

表五和表六反映了我国一些乡镇的财政支出情况。对比表三,可以看出样本乡镇和美国的地方政府在财政支出上的差异主要体现在两个方面,一是行政管理费用类比重较高,行政管理费加上文、广、农、林等事业费,总的管理性支出占乡镇财政总支出的比重远高于美国的水平。甲镇是农村乡镇,管理性费用更高,行政管理费、税务、文广、农林等部门事业费加总高达24.46%,乙镇是小城镇,相对好些,比重也达到12.2%,而美国的行政费用平均水平才5.4%。二是样本乡镇的其他支出类差异很大,乙镇高达43.26%,表五的数据也反映了这一点。而美国的其他类仅仅9.5%。即使教育等各类支出的异同说明了各级政府之间只能划分的不同,但是行政管理类费用的高比重和其他类支出的巨大差异还是说明了两国之间的财政制度差异。如前所述,正是因为政治体制的集权以及相应的财政集权导致财政支出的刚性和财政监督的缺位,形成了当前的严重乱收费行为。
样本数字还反映行政管理费本身和各项事业费相比并不突出,这是因为乡镇一级政府的膨胀主要来自对口管理部门,而不是乡镇一级政府本身。所谓取消该级政府的说法有些不符合实际。乡镇一级政府的行政管理费很大程度上也是制度本身造成的,上级政府要求对口管理,无论哪一级政府都设有相同的部门及工作人员,政府职能的设置不根据当地的实际情况,而是搞一刀切,人为地扩大了行政管理费的份额;在经济不发达地区,政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道,每年新毕业的高校学生及单位效益差的职员都挤占政府这个独木桥,这种劳动市场的抑制带来的就业压力也促成了行政管理费的膨胀。因此,要从制度约束的角度出发,研究这种财政支出格局产生的原因及后果。
尽管每一种官僚体制都存在这种趋势,但有没有最终的监督人其效果是不同的。如果一种政体奉行消费者主权理念,那么纳税人的用脚投票就可以抑制上述低效率(Tiebout,1956);反过来,如果“蒂伯特假说”不能得到满足,但纳税人可以用手投票,那么政府失灵也能弱化;如果纳税人既不能用脚投票,又不能用手投票,政府代理人就没有最终监督人监督,按照标准的委托代理理论的结论,这种体制下代理成本必然很高。Oates(1969)及Brueckner(1982)等人的实证研究结果表明,理性的居民的确要比较享受居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本;在居民的约束下,地方政府有最有效地供给公共品的动力。Pommerehne(1978)的研究也发现,有没有公民投票权是地方政府是否有效率的关键。中国的地方政府之所以出现严重的乱收费现象,其主要原因还是在于集权式政体和分权式经济体制之间的冲突,在集权制政体下,纳税人没有投票权,不能直接控制政府代理人;同时,纳税人又没有用脚投票的权利,其结果是地方公共品供给达不到一个最优水平。

三、税费改革当前方案的剖析和进一步改革的政策建议

(一) 当前的税费改革会带来根本性的变化吗?
如前所述,乡镇一级政府的财政收入结构和引发的相关问题是令人堪忧的。由于地方税制设计的不合理、集权政体内生的机构膨胀和地方政府之间的竞争等,导致政府不得不依靠征收非税收入或扭曲税收征管行为来弥补规范收入的不足,由此加剧了政府和老百姓的对立,正因为如此,才导致了中央政府对地方税费改革的一贯重视。问题在于,税费改革进行了若干年了,还是屡禁不止,使我们怀疑现在的税费改革方案的可行性。
按照中发[2000]7号文件和安徽省费改税试点方案,重点调整的项目有以下几方面:1.农业税和农业特产税的调整。其中农业税按照农作物的常年产量(1998年以前5年的平均数)和规定的税率征收,实行差别税率,最高不超过7%;试点省份的具体税率和征收总额由国务院决定;农业特产税和农业税不重复征收;新增农业税原则上划归乡镇财政。2.取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资,原来由这些资金开支的项目划归财政预算安排。3.村级道路建设资金由村民大会决定,实行一事一议;而乡级道路建设资金由政府安排。4.农村卫生医疗事业逐步实行有偿服务,政府适当补贴。5.取消屠宰税。6.取消统一规定的劳动积累工和义务工,农村公共品建设用工由村民大会决定,实行一事一议。7.村提留开支除了集体经营收入外,其余的采取农业税和农业特产税附加的形式征收,附加比例不超过正税的20%,样本乡镇的方案是采取20%的比例;村提留资金实行乡管村用;村内兴办其他集体生产公益事业所需资金由村民大会表决,实行一事一议,但实行上限控制。根据我们样本乡镇的方案,筹资额每人每年最高为15元,并记录在农民负担监督卡上,张榜公布;村提留使用范围主要是村干部报酬、五保户供养及办公经费。8.县一级政府专门设立农民负担监督办公室,负责日常监督工作。
根据这一方案,样本乡镇甲镇财政收入的政策性变化如下表所示:

表七 甲镇费改税效果测算 单位:万元
项目 改革前 改革后 增减额 增减%
农业税 27.7 35.9 +8.2 29.6
乡统筹 15.7 0 -15.7 -100
特产税 20.4 15.5 -4.9 -24
村提留 17.7 10.3 -7.4 -41.8
小计 81.5 61.7 -19.8 -24.3
屠宰税 0.9 0 -0.9 -100
教育集资 27.3 0 -27.3 -100
合计 109.7 61.7 -48 -43.7
注:乡统筹、村提留为1997年实际数据;其他为1999年实际数据。

从表七可以看出,目前的方案提高了农业税,取消了乡统筹、屠宰税和教育集资,减低了特产税和村提留,总体减幅达到了43.7%,即改革使得农民的负担可以减少近一半。另外,我们还从市县一级收集到了改革效果的测算,见下表八和九,其中甲镇属于丙县,乙镇属于丁市。

表八 丙县费改税效果测算 单位:万元
项目 改革前 改革后 增减额 增减%
农业税 355 471 +116 32.7
乡统筹 195.95 0 -195.95 -100
特产税 666 504.6 -161.4 -24.2
村提留 197.77 143.54 -54.23 -27.42
小计 1414.72 1119.14 -295.58 -20.89
屠宰税 48 0 -48 -100
教育集资 437 0 -437 -100
合计 1899.72 1119.14 -780.58 -41.1
注:乡统筹、村提留为1997年实际数据;其他为1999年实际数据。


表九 丁市费改税效果测算 单位:万元
项目 改革前 改革后 增减额 增减%
农业税 2658.4 3011 +352.6 13.26
乡统筹 2762.6 0 -2762.6 -100
特产税 2458.7 3189.7 +731 29.73
村提留 1418 1219 -199 -14.03
小计 9297.7 7419.7 -1878 -20.2
注:乡统筹、村提留为1997年实际数据;其他为1999年实际数据。

表八和九中的数据再次表明,政府此次费改税的目的很明显,要把农民的负担降低40%以上,通过取消乡统筹和教育集资,改征农业税和农业特产税附加来代替村提留,把原来游离于预算外的资金纳入到预算内管理,从而纠正地方财政的扭曲。然而,我们在调查中,发现先行方案的事实带来了很多的困难,据实施者反映,具体的问题大致有以下几点:
1. 一刀切的改革方式带来了苦乐不均。取消屠宰税对那些产猪较多的乡镇就可能是一笔不小的税收损失。对于那些山多田少的地区,农业税所占比重本来就很少,农民收入主要依靠特产收入,极不稳定,为此政府已经控制了三提五统问题,其数量大致占农民人均纯收入的2%左右,远低于平原地区,改革的结果对某些地方反而加重了农民负担。另外,农业特产税改革后基本上在生产环节征收,税率由7%提高到13%,对于一部分农产品,比如茶叶,农民的负担是加重了;而另一些农产品则难以核定到户,比如原木生产等。所以,这种自上而下的改革方式并不能达到预期效果。
2. 农业税的征收本身存在问题。由于省政府统一核定了农业税征收所依据的常产,导致各地区苦乐不均。比如一些山区的田地实际产量低于核定的常产,使得这些地区的农业税无法落实。以丁市某镇为例,该镇没有耕地,而农作物产量却达到489吨,从而产生了有税无田的尴尬局面。同时,那些高坡地、即将退耕还林的土地、库区土地等也无法落实。从调查中得知,普遍反映农业税征收难度大,成本高,实际征收缺口必然加大。
3. 费改税后,财政减收缺口大,导致乡镇一级政府财政困难。从样本数据看,费改税方案可能导致乡镇财政收入下降40%以上。据调查,从村一级来看,1998年和1999年部分村组收费项目支出在1万元左右(主要是部门收费、上级摊派、集资和达标升级支出);村组基本支出在2万元左右(高的达4万元,最低的也在1.2万元以上,主要用于业务费、办公费、村组干部工资及补贴、招待费),两项合计在3万元左右。改革前各村入不敷出靠的是吃集体积累,现在集体积累已基本用光。依靠改革后核定的一万元财力,对村级政府正常运转带来困难。
4. 乡、村两级债务负担重,历史挂帐难以消化。改革前,乡镇两级超财力建设,盲目办企业,搞升级达标,借了很多债,加上对干部拖欠工资的历史挂帐,迄今已经形成了沉重的历史包袱。仅欠工资一项,丁市的乡镇所欠工资达到6000万元,还不包括非财政负担工资部分。从调查中了解到,一般村级债务平均达到了2万元,少数由于村办企业债务使该数额达到几十万元。按照改革后乡镇一级政府的收入状况,要保证工资不新欠,并基本保证乡村两级组织正常运转是很困难的。
5. 费改税导致了税权的集中度更强。在分税制的实施过程中,中央政府曾就屠宰税等少数税种的税权下放给地方,而这次屠宰税的取消意味着地方最后一个拥有税权的税种消失了。
从上面的分析看,费改税的确减轻了农民负担,但同时加重了乡镇财政的困难。如果乡镇一级政府无法正常运转,反而会带来社会的不稳定。但是,按照目前的财政体制,改革只能是从上到下实施,地方只能影响中央的决策,不能因地制宜地根据自身经济条件采取合理的本级税制。因此,人为地设置某种符合所有地区的统一型改革方案是行不通的。在前面我们在实证分析乡镇财政收支结构时也一再强调,所谓地方乱收费问题、机构膨胀问题、寻租问题等都和集中的财政体制有关。如秦晖(2000)所言,即使从中国历史上看,仅仅并税式改革都是不够的,公民作为纳税人的权利如果长期受到忽视,任何单纯的税改都不能根本解决问题。

(二) 从乡镇民主建设的角度解决当前的地方财政困境
地方财政的问题本质上不是一个技术性问题,而是一个制度创新问题,可惜的是,现有的税制改革一直围绕着前者进行,试图通过一些技术性的修正来实现政府对整个国家的社会经济控制的意图。这种回避制度创新的做法只能获得一种符合某种政治意图的短期效应,而长期内则必然失灵。本文分别从乡镇财政的收入结构和税种设置关系、支出刚性对收入的倒逼以及收支结构的政治根源等角度分析了现存的种种问题,并在此基础上剖析了最近的费改税方案,我们的实证研究结论可归结为以下几点:(1)乡镇财政收入从结构上看确实存在扭曲,具体表现在地方所依赖的主体税种不稳定,非税收入比重较高。(2)集权的政治体制和地方政府之间的激烈竞争导致政府支出的刚性,在主体税种和转移支付不能满足要求的前提下,迫使乡镇政府不得不寻求体制外资源。(3)从乡镇一级政府看,其体制膨胀的根源更多的在于上级政府的对口机构设置,为解决这些对口机构的经费问题,乡镇政府不得不承担起经费供给的任务,进一步导致体制外收费的膨胀。(4)现有的费改税模式调整了农业税和农业特产税的税基和税率的计算办法,改革了村提留的征收渠道,并取消了教育集资和乡统筹,表面上看似乎可以杜绝乡镇政府的体制外收入的获取,但经过深入调查以后发现,这种技术导向的改革不仅造成了各地区的苦乐不均,而且必然导致乡镇一级政府的财政困难,特别是历史债务无法消化。
很明显,上述四方面的问题归根结底出在集权体制上,从著名社会学家韦伯的研究开始,学者们对集权的官僚政体有一种财政支出自我膨胀的内在动力的认识已经达成一致。问题在于,当集权体现在政治领域,而经济领域开始分权的时候,政府的财政收支行为就变得复杂起来。首先,假定地方政府可以一致地追求地方整体利益,经济上的分权仍然加剧了集权政体的财政压力。因为经济领域的分权导致了地方政府的本位利益,客观上也增强了纳税人对政府的约束力。一方面,地方政府在集权政体下没有被纳税人直接监督的风险,没有必要完全迎合纳税人的需求;另一方面,从本位利益出发,地方政府必须考虑当地的经济发展问题,而发展经济所需的资源和地方公共品供给很有关系。这就产生了两个可能结果:一是,如果地方政府的财政支出吸引了资本和人才的流入,使地方经济快速发展,进而增加了地方的财政收入,那么就会形成良性循环;二是如果地方政府决策失误,创造不出新的财政收入来源,那么就会激化政府和纳税人的矛盾。因此,所谓的税收负担的高低实际上和地方政府的企业家活动有关。这与民主财政有很大差别,民主财政下支出和收入必须经过预算,政府的支出体现在必需的行政管理和公共品供给上。而集权之下财政收支可以不经过预算,政府的支出效果依赖决策者的偏好和判断力。这意味着即使地方政府不寻租,仍然可能出现公共品供给不足或过度现象。财政资源利用效率低下正是导致纳税人对政府不满的重要原因。
其次,集权政体下中央不会放弃财政资源的直接管理权,这就意味着地方没有相应的税权,无法根据自身的社会经济条件来设置合理的地方税种,使得地方政府无法获得足够的主体税种产生的体制内收益。仍然假定地方政府追求地方整体利益,由于各地的资源条件和经济结构不同的,所面临的税基也不一样,如果中央政府针对各地方一一谈判,那么税收成本就非常高,再考虑到信息不对称下地方政府有意扭曲信息的行为,中央政府无法按照各个地方的具体情况设置相应的税种和税率。但是,如果仅仅采取一种统一的标准来对各个地方征税,必然造成各地方苦乐不均,并且税收的设置和征收的效率都很低。如果公共品的供给由中央统一执行,那么也不会出现问题。中央政府可以通过财政资源的转移支付来缩小地方之间的差距,实现社会分配公平 。然而,经济领域的分权事实上把公共品供给的责任很大一部分下放到地方。特别是,地方政府对本位利益的追求导致相互之间的激烈竞争,这种竞争不同于过去的争夺上级政府的财政资源,而是在保持这种竞争的同时,增加了新的内容,那就是通过公共品的供给来提高本地的竞争力。后者是一种市场竞争,目的是吸引更多的资源流向本地。发达地区的财政支出明显高于不发达地区就是证明,因为发达地区更多的依赖市场竞争方式,如前所述,财政支出的增加和财政收入的增加可能会相互促进,形成良性循环。因此,地方政府的资源竞争产生了财政支出增长的巨大压力,在没有税权的情况下,地方政府只有开辟非税收入来弥补财政收支差距,也就是说,导致巨额非税收入的一个重要原因是地方政府的竞争压力产生的公共品供给需求。当地方政府直接介入微观经济活动时更是如此。
最后,也是最根本的,就是纳税人缺乏有效的监督权和监督机制,无法控制政府的扭曲行为。在假定地方政府追求地方整体利益的前提下,地方政府之间的竞争和缺乏税权相结合,导致了地方政府开拓非税收入的动力。问题是,地方政府不仅仅追求地方整体利益。在集权政体下,地方政府官员的利益不仅和地方经济发展有关,更和上级政府的任命有关。纳税人根据宪法可以通过人民代表大会制约政府行为,但由于纳税人不能直接任免政府的主要官员,也就使这种制约效力大打折扣。如果居民可以自由流动,那么按照“蒂伯特假说”,居民的用脚投票能够有效约束政府行为。在居民因流动成本和各种政策限制的约束下,用脚投票无法实现;如果政府进一步利用不对等的权利限制居民的用手投票权利,那么约束政府的唯一有效机制就是官员的道德,这显然是不可信的制约。因此,在缺乏最终监督人和信息不对称的条件下,地方政府官员可能利用职权把财政资源转移为个人福利,此即寻租。地方政府官员相互之间的消费攀比更加强化了这种寻租行为。官员的寻租加大了政府开拓非税收入的压力,必然加剧地方和居民之间的矛盾,要解决这些矛盾,又必须扩大政府的规模,形成恶性循环。
从上述分析可以看出,在集权制的背景下,财政支出本身就有自我膨胀的刚性;改革导致经济领域的分权,这进一步导致地方政府之间围绕财政资源展开行政型和市场型竞争,在缺乏税权的前提下,财政支出的增长需求导致开拓非税收入的巨大动力;在缺乏纳税人有效监督的情况下,地方政府官员的寻租更是加剧了对非税收入征收的动力。所以,要从根本上扭转地方财政的两难困境,仅仅把非税收入纳入预算是不够的,必需在政治领域逐步采取分权化的改革,赋予地方政府税权和纳税人用手投票的有效机制,这可以首先从乡镇一级政府开始,切实建设公共财政。
本质上说,公共财政就是民主财政,公共财政的建设就是乡镇民主建设。然而,乡镇民主建设也没有从财政改革的角度着手,从目前的试点看,乡镇民主化试点主要体现在以下几方面:(1)政务公开,增强乡镇工作的透明度;(2)实行村和部分乡镇干部直选;(3)扩大党内民主,使党内监督也体现民意;(4)强化人大的监督作用。由于乡镇主要领导仍然由上级政府任命,使得这种粗线条的民主化改革很难生效。刘喜堂(2000)指出,以村民委员会为载体的村级民主的发展已经不能满足农民的政治需求,因为一方面,分税制后的乡镇政权财政支持来源于农户和乡村企业,另一方面,乡镇政权工作人员有上级直接或变相任命,这一矛盾使得侵害农民权益的事件可以不受限制的发生,农民和乡镇政权之间的矛盾渐渐加大。我们的研究表明,这种矛盾正是体现在乡镇财政收支结构的扭曲上,特别是乡镇财政收入的困境和上级政府对稳定政权的要求之间在现有的财政格局下必然出现矛盾。刘喜堂(2000)也提供了一个乡镇级债务的估算数,根据对全国81个农民负担检测县的调查,乡均债务额达到1098.6万元,均净负债为708.4万元,乡镇一级政府面临破产。所以,我们认为,要打破乡镇财政改革和民主建设的困境。只有把两者结合起来,从公共财政的建设着手,以民主财政建设逐步导向政治民主化。要做到这一点,我们建议从以下几方面改革目前的基层财政体制和政治体制:
1.优化地方税结构,确立地方税主体税种。前面已经分析,乡镇的财政困难和主体税种设置的不合理有关。从样本乡镇的调查来看,地方财政过于依赖农业税和农业特产税、增值税、营业税及暂停征收的固定资产调节税等,无法满足稳定性和公平性要求。目前的改革仅仅停留在改进农业税和农业特产税的征收上,没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种。
有一些观点认为,应该取消农业税和农业特产税,改征统一的土地资源税(温铁军,2000:443)。这种办法尽管会大大减低农民负担,但从实际情况看,近期内实施困难,因为两种税在乡镇财政收入中占了较大的比重,在其他税种还没有培育起来以前,采取取消的办法改革成本太高。我们认为,对地方税种的调整应该渐进进行,在逐步培养以不动产税和营业税为新的主体税种的同时,逐步改革现有的主体税种。具体如下:
(1)房产税的改革。建议修改房产税征收办法,把纳税义务人限定为房屋所有人,规定拥有房产者一律纳税,但考虑到公平原则,可以规定一定的起征点,按照房产价值累进征收(周业安,2000)。另外,房产税的通行做法是在财产的占用、转让和收益三个环节分别征税,必须根据这三个方面的税基分别设计适用的税种。最后,由于我国土地所有权和房产所有权的主体是分开的,如果把相关的城市土地使用税和耕地占用税与房产税合并(朱振民等,2000:180),可能不容易操作。所以,我们建议,新的房产税同时对房产价值征收,并以附加的方式征收一笔土地使用税;耕地占用税和城镇土地使用税合并征收土地使用税,该税种不区分土地的用途(公益事业建设单列),只要使用土地,就需缴税,而如果是不动产建设,还要缴房产税附加。通过肯定居民房产的财产特征,可以弥补现行主体税种弱化带来的乡镇财政收入的下降。因此,我们建议的新的房产税是针对占用环节征收的,转让收益环节可以在营业税、契税和印花税中征收,地产收益可以在所得税或营业税中征收。对动产征税因利息税的开征无需重复表述。
(2)改革现行的营业税体系。按照目前的营业税规定,9个税目涉及交通运输业、建筑业、金融保险业、电信业、文化体育事业、娱乐业、服务业、无形资产转让和不动产销售。这些税目中,相互之间的特征是有区别的,有些可以统一征管,比如电信业和金融保险业等容易规范征收;但有些就比较难统一征收,比如娱乐业的经营行为常常不规范,采取统一的税收征收成本较高。根据一些国家的经验,对于那些征收成本较高的科目一般作为地方自主征收的地税科目,并且对于那些涉及公共设施的项目还可以开征预算内非税收入,比如美国有些乡镇的娱乐收入在本级收入中占的比重也比较可观,前述个案表明美国该镇的比重近10%。所以,我们建议,调整现行的营业税税目,把娱乐业和服务业划出单列,作为预算内地税及其附加(收费)项目,由地方自主决定。
(3)改革现行的农业税和农业特产税体系,考虑到当前农业生产的实际情况和剩余的薄弱,必须大幅度的降低税率,才可以提高农民的积极性。我们认为,在相应的税率调低的同时,取消农业税和农业特产税附加,村提留通过改革后的房产税附加和一些预算内收费收入来弥补。
2.重新配置税权。税权是政府拥有的与征税有关的一系列权利,包括税收立法权、税收政策制定权和税收征管权三方面。税收立法权主要涉及税法及其实施细则的制定与解释的权利;开征或停征税种的权利;规定和调整税目、税率等税制要素的权利。税政权主要涉及一些和特定目的有关的税收政策制定与解释的权利,比如税收减免和优惠政策等。税收征管权则涉及具体的税收征收、日常管理和监督检查等一系列工作有关的权利。从当前的分税制体制来看,我国的税收征管权是采取分权制的,但税政权和税收立法权则集中在中央,根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中的有关规定,税收立法权集中在中央,目的是维护全国统一的市场和企业平等竞争。对地方来说,仅仅屠宰税、筵席税的某些税权(如征收额度等)下划地方。如上分析,这种集权的财政体制根本做不到分配公正和平等竞争,反而导致了地方财政困境。所以,要走出政策误区,必须采取更深入的分权改革。
按照典型的官方机构研究建议,税权分三级划分:第一类地方税的税权主要集中在中央,包括地方企业所得税、个人所得税、营业税、固定资产投资方向调节税、土地增值税和印花税等;第二类地方税的管理权限较多的集中在地方,但立法权仍归属中央,包括城建税、房产税、土地使用税、车船使用税、农业税、契税、农业特产税、耕地占用税、资源税等;第三类地方税的权限全部归属地方,主要有屠宰税和筵席税(苏明,2000)。这个建议仍然是权利集中的,因为作为核心的税收立法权没有下放给地方,如果没有该权限,地方就没有办法根据当地的具体情况获得合理的相应的税收收入。从税种的划分看,很多地方税种是没有办法在中央一级实现公平开征的,比如我们在这次费改税试点的调查中就已经指出,农业税和农业特产税即使在省一级统一制定,仍会造成各地区的苦乐不均,在中央一级就更不可能了。所以,我们认为,在税权设置上应充分考虑各地区之间的硬件差异,具体地说,(1)上述第一类地方税种可以继续有中央控制;(2)对于农业税、农业特产税、资源税、 土地使用税等对国民经济有重要影响的税种可以由全国人大拥有税收立法权,但税政权和征管权由地方控制,也就是说,对于这些税种全国人大规定一个较低的税率和征收标准,并允许地方自定一个浮动范围及相应的税收优惠政策。其他的地方税种全部由地方人大立法自行开征。
除了地方税权地方化外,建议收费合法化,也就是说,把现行的各种收费项目进行清理,由省人大召集听政会,听取社会各界的意见,确定一批收费项目,由省人大立法予以开征,任何部门无权独自开征各种收费项目。收费项目的制定必须由纳税人投票决定。但对于使用者付费项目,如果在地方所占比重较大,可以由省人大统一制定征收标准,下级人大自定费率和具体的征管办法,比如娱乐设施和文体设施收费。

3.改革财政监督体制,加强财政预算管理。
改革以来我国逐步建立起了以财政部门为主体的财政监督体系,但在实际运作中却得不到足够的重视。当前的财政监督状况可概括为以下几点:(1),主要的监督方法是突击检查式事后监督,没有建立起以事前、事中监督为主要内容的日常监督机制;〔2〕,财政监督所依据的法规难以适应经济发展的需要,例如财政处罚所依据的还是1987年颁发的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》及该规定的实施细则,财政监督还未上升到法律的高度,目前仅有财政部颁发的《财政监督机构工作暂行规定》;(3),财政监督机构不健全,人员不到位;(4),财政监督与税务监督、审计及社会监督之间关系未理顺,多头检查、重复检查或相互扯皮的现象时有发生;(5),财政监督重收入轻支出。
实际上,以上仅谈到财政体系内监督不到位产生的诸弊端,广义地看,更严重的财政监督缺位是纳税人没有真正行使监督权利, 也就是说,财政监督和民主建设是分开的。根据现行的普遍做法,大多数乡镇没有实现直选,而是通过建立一个由村民代表组成的监督小组定期审议党政部门提出的工作方案,监督小组实际上只有建议权,没有表决权。即使在村一级,村务公开在面对上级政府的垂直控制时,也常常流于形式。当前的费改税方案规定了集体集资和用工的一事一议式民主决策机制,但村集体资金实行村提乡管,无法监督上级政府部门的挪用行为,而且村一级公用事业一事一议,又规定了农民的出资最高限额,与村公共品建设的资金需求矛盾。并且乡镇一级的公共品建设资金从何而来?如果政府采取发行债券的形式,那么按照李嘉图等价原理,这种行为相当于增加了农民的隐性税负。所以,在上一政府缺乏纳税人监督机制的前提下,乱收费现象是无法避免的。
我们认为,当前之所以基层民主可能流于形式,财政扭曲行为得不到控制,关键在于纳税人没有财权。只有从落实纳税人的财权着手,才可能使乡镇民主建设真正取得实质性进展。具体的建议如下:(1)在落实省级人大的地方税和收费立法权的条件下,落实乡镇人大的集体集资和公用事业付费方面的立法权,也就是说,在现有费改税试点的基础上,取消原来政府部门自行收费的项目和乡统筹、教育集资等,村级集资项目交由村民大会表决;乡镇一级集资项目和各部门的必要事业费的收取需要每年由政府有关部门提出预算,交乡镇人大表决。(2)预算执行过程中,乡镇人大代表有权检查资金的用途,并对项目本身具有质询权,如果某个人大代表发现某个部门在预算执行中出现问题,可以就本项目提出质询,如果该项目无法继续或部门不纠正错误,人大代表可以提出否决动议,按照事先制定的程序进行重新表决,以决定项目的去留。(3)为防止人大代表的道德风险行为,村民可以在获得一定比例的签名同意的前提下要求罢免违规的人大代表。比如本村的代表可以在本村三分之二村民的同意的条件下接受村民大会的质询,若拒不接受,其代表资格合法性由村民大会表决。乡镇一级人大代表的资格由所在村的村民大会决定,以后过渡到县一级人大代表由村民代表大会表决。(4)在实施上述对策时,首先要由村民代表大会制定一个乡镇人大的权利行使程序和相关规定,程序中要求政府部门提交预算的时间为每年十月,人大在十一月举行听政会,由政府相关部门解释预算的每一项内容,并根据人大的意见修改,十二月由人大开会表决。表决采取多数同意原则。表决过程中,考虑到乡镇人大代表的独立意见,采用匿名投票,当场计票,当场公布表决结果。(5)乡镇人大代表的选举程序要求固定选举日和代表任期,并要求选民登记,在现有的村直选的经验基础上,实行候选人一定票数推选、秘密划票、公开计票、公开表决结果等。(6)在乡镇主要领导干部还没有民选的条件下,乡镇人大对干部的违规行为很难惩罚,但由于人大可以一年一度表决政府预算,所以如果上一年某个部门违规,那么本年人大就可以压缩该部门的预算,结果在该制度试运行一年后,迫使政府部门形成正确的预期,就可以对政府行为起到一定的硬约束作用。最好的办法是在改革乡镇人大制度的同时,实行乡镇政府干部的直选,建立面对人大负责的基层政府组织。
我们认为,在政府部门垂直管理的前提下,独立出人大的权利行使机制,由人大控制财权,而村民大会控制乡镇人大,那么就相当于由村民大会控制了财权,这就形成了乡镇人大和政府之间的制衡。由于乡镇人大具有财政预算的否决权,只要人大不同意,农民可以拒绝交纳地方政府自行开征的税费。这就避免了现在的农民被动抗税问题。同时也解决了乡镇政府的公共品建设困境,因为在这种制度下的公共品供给才真正反映了当地居民的公共品需求。各个乡镇公共品供给水平的差异只能是政府说服当地百姓的能力。
4、改革现行派出机构体制,优化乡镇财政支出结构
针对乡镇财政改革,要求上级政府取消派出的对口机构,由乡镇本身根据本地的条件相应设置对口办公室,设置方案必须得到乡镇人大的批准,乡镇机构的变动不受上级政府的控制,而是对乡镇人大负责,否则乡镇人大就不给预算经费。但上级政府的对口职能必须有人来完成,否则上级政府就不提供相应的转移支付。这样,由乡镇在乡人大提供的预算和上级政府提供的转移支付之间寻求平衡。

当然,本文的改革建议仅涉及几个主要的且易操作的问题,其他问题因资料及时间等原因无法深入探讨,比如特别重要的转移支付制度的建立、地方“费改税”、机构改革等,都有待以后再研究。总体说来,地方政府退出企业活动及逐步实行地方自治将是地方财政制度改革的根本出路,试图绕过关键问题而另寻捷径只会延误改革时机,加剧地方政治经济的风险。

参考文献:
《地方财政支出改革研究》课题组,1998,“我国地方财政支出改革的研究”,财政部财政科学研究所《研究报告》第四期。
《县级财政困境及出路研究》课题组,1996,“县级财政危机及其对策”,《财政研究》第5期。
布坎南,1993,《民主财政论》,商务印书馆。
樊纲,1995,“论公共收支的新规范-我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考”, 《经济研究》第六期。
费雪,1996,《州和地方财政学》,中国人民大学出版社,2000中译本。
贾康,1999,“‘费改税’相关问题分析及基本对策思路探讨”,载于高培勇(主编),《“费该税”:经济学界如是说》,经济科学出版社。
贾康,白景明,1998,“中国政府收入来源及完善对策研究”, 《经济研究》第六期。
刘喜堂,2000,“关于乡级民主发展的调查与思考”,《经济社会体制比较》,第2期。
刘佐,2000,《中国税制概览(2000年版)》,经济科学出版社。
卢洪友,1998,“非税财政收入研究”,《经济研究》第六期。
麦锡尔,1997,《经济合作与发展组织成员国的税收政策-选择与冲突》,中国财政经济出版社。
蒙丽珍,1996,《转移支付分析-比较及选择》,东北财经大学出版社。
秦晖,2000,“‘并税式改革’与农民负担”,《改革内参》,第19期。
史忠良等,1998,《地方财税体制改革研究》,中国财政经济出版社。
苏明,2000,“中国地方税税权划分研究”,载于张佑才主编,《财税改革纵论(五)》,经济科学出版社。
王加林(主编),1999,《地方财政-跨世纪改革与发展》,经济科学出版社。
尾崎护,1995,《日本等工业化国家的税制》,中国税务出版社。
温铁军,2000,《中国农村基本经济制度研究》,中国经济出版社。
余红,2000,《中国农民社会负担与农村发展研究》,上海财经大学出版社。
朱振民等,2000,“改革和完善我国地方税体系的基本思路”,载于张佑才主编,《财税改革纵论(五)》,经济科学出版社。
周业安,2000,“县乡级财政支出管理体制改革的理论与对策”,《管理世界》,第5期。
Bird, Richard M., Robert D. Ebel, and Christine I. Wallich, 1996, “Fiscal decentralization: From command to market”, in Bird, Richard M., Robert D. Ebel, and Christine I. Wallich (ed.), 1996, Decentralization of the socialist state intergovernmental finance in transition economics, Avebury.
Bird, Richard M., Christine I. Wallich, and Gabor Peteri, 1996, “Financing local government in Hungary”, in Bird, Richard M., Robert D. Ebel, and Christine I. Wallich (ed.), 1996, Decentralization of the socialist state intergovernmental finance in transition economics, Avebury.
Brueckner, J. K., 1982, “A test for allocative efficiency in the local pubic sector”, Journal of Public Economics 19:311-31.
Case, A. C., H. S. Rosen, J. R. Hines, Jr., 1993, “Budget spillovers and fiscal policy interdependence: evidence from the states”, Journal of Public Economics 52:285-307.
Jakob, Felix A., 1996, “Decentralization and local government finance in Romania”, in Bird, Richard M., Robert D. Ebel, and Christine I. Wallich (ed.), 1996, Decentralization of the socialist state intergovernmental finance in transition economics, Avebury.
Ma, Jun, 1995, “Modeling central-local fiscal relations in China”, China Economic Review 6:105-136.
Musgrave, R. A., 1959, The theory of public finance, New York: McGraw-Hill.
Oates, W. E., 1969, “The effects of property taxes and local public spending on property values: An empirical study of tax capitalization and Tiebout hypothesis”, Journal of Political Economy 77:957-71.
Oates, W. E. and R. M. Schwab, 1988, “Economic competition among jurisdictions : efficiency enhancing or distortion inducing ?” Journal of Public Economics 35:333-54.
Oates, W. E ., 1972, Fiscal federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich.
Oates, W. E., 1998a, The economics of fiscal federalism and local finance, Cheltenham, UK, and Northampton, MA, USA: Eduard Elgar Publishing Limited.
Oates, W. E., 1998b, “Federalism and government finance”, in Oates, W. E. ( 1998a).
Pommerehne, W. W., 1978, “Institutional approaches to public expenditure: Empirical evidence from Swiss municipalities”, Journal of Public Economics 9:255-80.
Tiebout, Charles M., 1956, “A pure theory of local expenditures”, Journal of Political Economy 64:416-24.