论我国的干部选拔制度改革――从买卖官现象切入的分析

[摘 要] 根除买官、卖官腐败现象，首先应该对买卖官市场的形成原因进行剖析。造成卖官者卖官或供给官职的前提条件主要是有私心的当官者拥有择官权以及现行的监督与惩罚手段相对滞后、乏力，治理卖官行为应强化反腐败制度创新，如推进社会文化意识创新、干部选拔制度创新、利益分配制度创新、监督和惩罚制度创新等。
[关键词] 反腐败 ； 制度创新 ； 买官卖官 ； 对策

Abstract: In order to get rid of the corruption phenomenon of official position dealing, we should first of all analyze why the market of official position dealing exists. The main reason is that the egoistic officials have the right to choose the position and the policy of supervision and penalty is relatively laggard and ineffective. Therefore, to control the phenomenon of official position dealing, we should stress the innovation in anti-corruption system, such as accelerate the innovation in social culture ideology, also in official selection system, interest distribution system, supervision and penalty system, etc.
Key Words: Anti-Corruption, System Innovation, Official Position Dealing, Countermeasure

对于买官、卖官这一腐败现象，人民群众痛恨不已；文人学者则纷纷撰文探析买卖官现象的形成原因、并积极为有关部门实施打击行动出谋划策；至于党和政府也始终不渝地在采取各种措施竭力治理这一问题。然而，客观现实是我们仍时常能看到买官、卖官方面的案件报道。个中原因何在？这不能不引起我们的深思。本研究报告在对买卖官现象进行经济学分析的基础上认为：我国干部选拔制度改革的滞后在客观上为买卖官现象的形成提供了可乘之机，治理买卖官行为必须以干部选拔制度改革为重点或突破口；同时必须在文化意识、利益分配制度、监督制度以及惩罚制度等方面进行全面的配套改革。
一、买官、卖官行为的理论分析
（一）、买卖官行为的含义与特点
本文所谓的卖官行为，是指“拥有官位提拔权”的上级领导为了获得私利（即获得“权力需求者”或“想当官者”的钱或物），而对“求官者”实施提拔重用的行为。本文所谓的买官行为，是指“想当官者”为了获得职位上的晋升而对拥有官位提拔权的上级领导实施物质或金钱上的贿赂。
买官行为和卖官行为的首要行为主体上虽有一定的差异，但双方的共同特点也是非常明显的：（1）权钱交换。其中卖官者是以权力（提拔干部的权力）换取金钱；买官者则是以金钱换取权力（通过当官而得到有关权力）。（2）追求私利。无论是买方还是卖方，都以追求自身利益极大化为目标。（3）隐蔽性（或非公开性）强。在实践中，这种非公开性又具体表现在两个方面不公开，一是“买卖双方”对社会或局外人不公开，这样，如果买卖官当事人在行使权力过程中没有明显的腐败行为，则买卖官行为便很难被发现；二是“买卖双方”当事人在具体的买卖官行动中并不一定都选择公开的和一次性的明码标价方式进行赤裸裸的权与钱的交易，更多情况下是选择“长期投资”方式，即首先进行感情上的联络与投资，再不断辅之以金钱或物质投入。这种非公开性导致人们对买卖官行为的认定极为困难。
（二）、买卖官现象的形成原因
1、买卖官现象产生的必要条件
（1）社会对权力或官职的需求量大。受社会所能提供的、满足人们追求物质利益与社会地位的渠道有限性以及政府部门改革滞后、权责利不对称、当官者所拥有的权力和所能得到的利益远大于其实际付出的努力与应承担的责任等因素影响，社会上存在着大量的权力需求者或想当官者，这种“求官者众”现象的存在，实际上是人类欲望满足方式（或欲望实现渠道）上理性替代的必然结果：即追求物质和精神利益极大化的经济主体，在其他职业相对较难满足其对利益的追求时，便自然放弃对其他职业的追求，以对权力（或政治职业）的崇拜与追求来替代对其他职业的崇拜与追求。
（2）“权力资源”稀缺或职位供给不足。任何一个国家与组织中，其所能够提供的官位不仅是相对不足的，而且还是绝对有限的。“求官者众”和“官位供给不足”导致潜在卖官市场形成。
（3）公共权力资源配置不当。现行的干部选拔制度（或官位的供给方式）仍保持着计划经济时期的特点，即“少数上级领导拥有官位供给权”。换言之，社会要么是不存在公开而有序的供权力需求者合法满足权力欲望的通道；要么是公开而有序的供权力需求者合法地满足权力欲望的通道异常狭窄，这必然使得理性的、追求自身利益极大化的经济主体（权力的需求者）进行“第二次替代”：放弃公开而合法的渠道满足权力欲望，而选择私下的非法渠道向少数人去要官。很显然，这一次替代的最终结果是导致买（卖）官现象出现的可能性进一步加大。
（4）拥有官位供给权的上级领导是存在私心的理性经济人。这是买卖官行为产生的最基本前提条件。受追求自身利益极大化动机支配，当官者在“卖官预期收益大于卖官预期成本”时，便倾向于铤而走险、出卖官位。
2、买卖官现象产生的充分条件是社会对买卖官等腐败现象的监督与处罚力度不足，这不仅导致卖官者的被发现率不高；而且更严重的是导致卖官者即便被发现，所受到的惩罚也不是很重，这使得卖官行为的实际成本付出和机会成本付出很小，卖官因此而演变成一些当权者的现实行动。
（三）、买官者的类型分析
1、 从买官者是否具备当官条件或资格来说，分为“具备晋升条件”和“不具备晋升条件”两种类型。从某种程度上讲，前者属于被动型买官者；后者属于主动型买官者。所谓“被动型买官”是指买官者本人无论是政治素质还是业务素质均符合晋升条件，或者说是最理想的当官人选，但是因为提拔权或官位供给权掌握在少数有私心的上级领导那里，故该想当官者只好以金钱开道，向上级领导买官。所谓“主动型买官”是指买官者本人并不具备晋升条件，但因为现行人事制度（即干部选拔制度）存在缺陷，从而诱使那些想当官者纷纷花钱买官。
2、从买官者的行为目标来说，分为“物质目标为主型”、“心理满足为主型”以及“物质与心理目标兼有型”三种类型。一般说来，以“物质目标为主”的买官者最终会因为过于贪图物质利益而走上贪污、受贿以及向其下属卖官等犯罪道路；至于后两种类型的买官者，也不排除有走上腐败道路的可能。而促使后两种类型的买官者走上犯罪道路的重要前提之一是：社会对卖官行为的打击不力，致使卖官的机会成本低下。
3、从买官成本支出数额大小（以及将来的成本回收方式）来分析，分为数额巨大型和数额一般型两类。所谓数额巨大与一般的区分，是依照买官者的经济状况相对而言的。一般说来，支出数额巨大的买官者，其巨额成本投入将依靠取得权力后的非法的或“黑色所得”来收回；数额一般者的成本付出，则主要依靠当官后的合法的“灰色收入”以及“精神满足”来补偿。很显然，前者在取得官位后一般会大肆进行以权谋私、收受贿赂等腐败活动，以收回其巨额成本投入，故其当初的买官行为也较容易被发现；至于后者因不指望以腐败收入来回收买官成本付出，故这一类买官行为有相当的隐蔽性。
4、从买官者的行业分布来看，分为“肥缺与实权部门买卖官”和“一般部门买卖官”两种类型。由“肥缺与实权”部门的职位有限性和追求官位人数众多性的特点所决定，该类部门的求官者成本支付比其它“非肥缺与实权”部门的买官成本付出要大得多。因此一般而言，前一类部门中的买官者在买到官位后大多会大肆进行非法的腐败活动，以收回其买官时的成本支出。
（四）、卖官者的预期收益与预期成本分析
1、卖官的预期收益是卖官者通过直接或间接地提拔他人当官所得到的各种预期好处，主要包括物质收益与货币收入两方面。
2、卖官的预期成本是卖官者突破限制卖官行为的各种约束因素而预期付出的代价。具体包括心理成本支出和机会成本支出两方面。
卖官的心理成本是卖官者实施卖官行为所必须克服的心理上的各种障碍与压力。心理成本有两个特点：一是因人而异，即一般而言，只有对那些“道德特别高尚者”来说才存在该项成本（或卖官时的心理压力较大）；二是该成本随着卖官次数的增加有递减趋势，即卖官者的心理压力会减小，或者说随着卖官次数的增加，卖官者的胆子会越来越大。卖官的机会成本是卖官者的非法卖官行为被发现后所面临的政治前途与社会地位的丧失、正常而合法的职务工资收入的失去、各种虽不正常但也没有明显触犯法律的灰色收入（在职高消费）的丧失以及个人或家庭财产、人身自由甚至生命等的丧失等。显而易见，决定机会成本大小甚至有无的第一因素或首要前提条件是卖官行为的被查处率或被发现概率的高低。如果卖官行为的被发现率很高，则在“处罚力度”和其它因素一定时，卖官的机会成本必然加大，卖官行为自然较少；如果社会对卖官行为的查处率低下，则无论该社会所制定的惩罚力度多么大，卖官行为也不会消失。决定卖官机会成本高低的其它因素有：第一，法律对卖官行为所规定的惩罚力度或惩罚成本的高低。在卖官行为的被查率等因素既定时，则惩罚成本越高（处罚越严厉），卖官的机会成本也就越大。第二，卖官者的需求偏好结构。一般说来，若政府官员比较注重现期物质利益的增加，而相对轻视自己的政治前途和社会地位的提高等非物质方面，则卖官现象就会较多；第三，政府官员工资收入的高低。其它条件一定时，如果卖官者的合法工资收入并不高，则其从事卖官活动的机会成本也就较小。具体分析如下：
（1）卖官活动的被查处率。应该承认，卖官现象在我国之所以久治不绝，首要原因无疑是卖官行为的被查处率不高。卖官者的被查处率的低下，直接削弱了“重刑”对卖官者的遏制作用。在卖官行为的被发现（查处）概率极低的情况下，惩罚成本定得再高也起不到威慑卖官者的作用；反之，一般而言，在被发现率极高的情况下，即使惩罚成本不高，卖官的机会成本付出概率也会随之加大，卖官行为还是会有所收敛的。而导致我国腐败现象被查处率低下的原因之一是我国的监督机制失灵。面对众多的“有私心的权力拥有者”，一方面，体制内（指政府和党内）的反腐机构与反腐力量不仅显得力不从心；而且反腐机构和反腐人员本身尚存在“反腐动力不足”问题；此外，反腐机构与人员还面临着来自方方面面的人情和压力，等等因素使得体制内的反腐效率低下在所难免。另一方面，体制外的反腐力量（如公众监督、舆论监督等）因为缺乏有效的法律保护和监督权力也显得非常软弱无力。
（2）卖官的惩罚成本是指法律或制度所规定的卖官行为所应该受到的各种惩罚和处理，如党纪政纪处罚、刑事处罚、经济处罚等。当那些卖官者的卖官行为从法律上说会受到很严格的处罚时，例如，在被发现概率一定时，如果卖官行为不仅会受到党纪和政纪处罚，而且还会受到刑事和经济方面的严厉处罚，则卖官的机会成本必然加大，卖官行为也就会得到控制。从我们党和政府对卖官行为的处罚来看，虽然是比较有力的或严厉的，但本研究报告认为，惩罚的严厉性还有待进一步提高。我们在惩罚上所存在的主要问题是过于重视党纪、政纪处罚，相对轻视刑事和经济处罚。以我们对腐败行为的惩罚为例，1992年10月至1997年6月，全国纪检监察机关共立案731 000件，结案670 100件，结案率为91.67%。给予党纪政纪处分的为669 300人，其中，被开除党籍131 500人，被开除党籍又受到刑事处分的共37 492人，仅占开除党籍人数的28.51%；至于从受党纪政纪处分的人员来看，受到刑事处分的比例更低，只有5.6%。（郑晓舜， 1998）在卖官者的被查率既定时，加大对卖官者的刑事和经济处罚对提高卖官的机会成本进而制止卖官活动有着重要的意义。
（3）卖官者的需求偏好结构。一般认为，政府官员的需求偏好包括两个方面：一是非物质财富最大化，即谋求个人的政治效用最大化，如获得仕途上的升迁、社会声望与成就的提高等；二是经济利益最大化，即通过追求更多的收入来实现更高的消费水平和更多的货币财富积累。不同的人，上述两大偏好的次序结构虽然存在差异，但不可否认，在物质生活水平尚没有达到一定程度之前，人们选择政治职业的首要目标仍是以追求经济利益极大化为主。有关资料也显示，我国政府官员的个人预期利益函数中，政治偏好的地位呈相对低下之势，经济偏好则有明显增强的趋势（和春雷，1998）。这一现象的出现必将会在一定程度上促使人们倾向于为了经济利益而卖官。
（4）官员的工资收入状况。如上所述，官员选择政治这一职业，更多地是从经济利益极大化来考虑的。而经济利益极大化在实践中又具体表现为现期货币收入极大化，由于收入将被分解为现期消费和未来消费（即储蓄）两个方面，因此，只有现期货币收入极大化，才能满足当官者及其家庭的下述多个极大化目标：（1）当官者本人现期消费水平极大化；（2）当官者的家庭成员现期消费水平极大化；（3）当官者及其家庭成员的未来消费水平极大化（这实际上即当官者的储蓄或货币财富积累极大化）。众所周知，在中国的传统文化中，一方面，家庭在人们的心目中占有很高的地位，这样政府官员自然不甘于仅仅实现个人消费水平极大化，他必然也要追求其家庭成员的消费水平极大化；另一方面，由于中国人有着积蓄财富的悠久历史，即储蓄倾向一直较高，因此政府官员必然也有着货币财富积累最大化的强烈冲动。然而，我国现行分配制度所规定（或默许）的政府官员利益极大化动机的实现渠道却是：官员本人的现期消费水平极大化目标通过在职高消费的形式基本上能够得到有效的保证，但是其家庭成员的消费极大化目标和未来消费极大化目标却难以在现行工资制度下得到实现。第一、无论和国外同类经济发展水平国家的政府官员工资水平相比、还是和国内其他职业的工资收入相比，我国政府官员的制度工资水平不仅较为低下，而且不同等级的官员之间的工资差异率也很小，这一状况既导致官员家庭的现期消费和未来消费极大化目标得不到有效保证；也导致我国政府官员从事卖官活动的机会成本较为低下；第二、与上述特征相关的另一个现象是，政府官员的在职消费不受现行法律与制度的约束，如公车私用、公费旅游、公款吃喝等已变相地成了我国官员的福利性收入。我国这种不限制在职高消费的制度安排虽保证了官员本人的现期消费水平最大化，但却无法保证官员实现另外两个消费水平极大化，即无法实现官员家庭成员现期消费水平极大化和官员及其家庭成员的未来消费水平极大化的目标。为了最大限度地实现家庭消费和未来消费水平的极大化，一些政府官员便铤而走险，最终走上了卖官求财之路。
（五）、制度创新是解决买卖官问题的前提与突破口。诚然，花钱买官者最终是要收回他在买官时所预付的“成本”的，但是我们应该看到这并不必然意味着任何一个买官者都会（或都能）在将来通过“腐败收入”来弥补这一成本。当官本身所能得到的较高的合法收入与“灰色收入”以及其它各种各样的好处，也同样会促使或诱惑一部分人愿意花钱去购买官职，而这一些人在买官后只要不发生明显的贪污、受贿、以权谋私等腐败行为，或者说不产生巨额的非法收入（“黑色收入”），那么一般而言，他们当初的买官行为就很难被“挖掘” 出来或被发现。值得注意的是，这一类买官者在实际生活中可能还更为普遍。我们认为，治理买官行为，不能仅仅只针对那些花费几十万元才“成交”的大官们而言，对于那些花费在万元以内甚至千元以内的“小本（或小官）买卖者”，我们的监督机构同样不能放过。而解决数额不大的小官买卖行为，从根本上讲显然只能依靠各类制度的进一步改革与完善，来堵塞干部制度上的漏洞，进而对腐败现象进行事前防范。强化干部选拔制度改革不仅有利于节约监督成本，提高监督效率；而且对于保护人才，稳定干部队伍，防止当官者走上犯罪之路也有着非常重要的作用与意义。
二、干部选拔制度改革：防范买卖官行为的关键
（一）、社会文化意识创新――推动我国干部选拔制度改革的先导
1、提倡“人性本恶论”。 我国现行的政治文化力图立足于“人性本善论”，换言之，我们在总结贪官腐败的原因时，首先考虑的并不是制度本身的安排与设置是否存在缺陷，而是认为问题出在人的修炼、教养不够，或是他的思想觉悟不高等方面。这种“性善论”是非常不利于从根本上铲除“买卖官”等腐败现象的。长期以来，正是由于我们重视思想道德因素，因此我们在反腐败对策的制定上也就十分强调“自律性”制度安排，而不是倚重“他律性”制度安排。这种单纯地从人的道德方面寻找“治腐反腐”对策的思路不仅无助于我们设计出一套既科学又严密的管理制度、制约规范、监督机制和防范措施；而且从深层次来说，必然不利于推动我国的法治建设。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”我们只有将人的本性设想得恶劣一些或丑陋一些，才有动力去设计严密的制约机制。在市场经济体制下，要求人们完全不追求自身利益显然是不切实际的， “天上不会自动掉馅饼”、“世上没有免费午餐”的严酷现实最终会迫使每一个社会成员不得不严格遵守“利益最大化”行动准则。其实，反思我国计划经济时期，虽然人们没有公开提出追求“自身利益最大化”这一口号，但这一准则却丝毫没有失去作用。由于“自身利益最大化”的实现途径有两种，即当“投入”一定时，人们便会通过追求“产出”极大来实现“利益极大”目标；另一方面，当“产出”给定时，人们就会通过节省“投入”来实现“利益最大”目标。计划经济时期，受分配上的平均主义思想与制度的制约，人们无法公开追求“产出”极大，因此只好通过“偷懒”、不努力工作等手段来追求“付出或成本极小”，进而实现“自身利益最大化”这一目标，“大呼隆”、大锅饭等平均主义所带来的“磨洋工”、低效率就是明证，这也是我们抛弃计划经济体制而选择市场经济体制的重要原因之一。因此，建立“人性本恶”的文化氛围势在必行。
2、允许人们“公开表达权力欲望”。从现实情况来看，正直的人们大多很反对甚至厌恶买官者及其买官行为，但是理性分析却提醒我们：买官者的过错可能并不象人们通常所想象的那么严重。买官者为什么要买官？这是评价买官行为必须明确的一个首要问题。很显然，买官者之所以要买官，首先是因为他“想当官”。在市场经济条件下，人们想当官甚至公开表示要当官，本身并不存在太大的过错。我们既不反感（甚至还推崇、颂扬）古代的“毛遂自荐”；也不反对（甚至还大力宣传并组织推广）农村的村委会主任或“村长”竞选制度――竞选“村长”的农民无疑是一个公开向全体村民“要官”的人――那么，我们也就不应该指责那些想当局长或厅长乃至想当乡镇长或县长的要官者。伯特兰•罗素曾经说过，人类最大的、最主要的欲望是权力欲和荣誉欲。美国哈佛大学教授大卫•麦克利兰则指出，人有三种基本需要：成就、权力、合群。人类社会发展的政治史也表明，权力是人类社会不可回避的普遍现象，任何否认这一观点的人都是违背实事求是原则的。虽然权力曾经给人类社会带来过众多的灾难与不幸，但是若没有权力作“粘合剂”，人类恐怕是无法组成社会的，无法以“群”的方式而生存并发展的，更谈不上创造出灿烂辉煌的现代文明（董敏志，2000）。因此我们认为，想当官或要当官本身既无过错更不可怕。然而，长期以来，我们的传统文化却不鼓励人们公开地表达自己的权力欲望或从政意识。如果我们向小学生们作一个有关“未来理想职业”方面的调查，我们将会发现，孩子们大多会说将来想当一名“科学家”、“老师”、“军人或警察”、“演员”、“节目主持人”等，很少有人会从小立志将来要当“国家主席或国务院总理”。实际上，即便有人有此理想，也是不能或不敢公开表露的，因为在我国“想当官”已成了“有野心”的代名词。（过去受“无商不奸”的小农思想影响，人们甚至对经商赚钱也持否定态度，现在随着市场经济观念的普及，人们的从“商”意识已逐步增强，但从“政”意识在我们的现行教育模式中却没有给予足够的认可。）本研究报告认为，正是由于我们的社会环境尚没有宽松到大家都可以公开表达“自己有当官的愿望”的地步，因此，虽然有人存在当官的需求或欲望、而且他们本身也确实具有当官或被提拔重用的基本条件，但受传统观念的束缚和影响，他们却不能公开表达自己的这一需求。更不用说社会为那些想当官者提供一个公开追求权力的机会或渠道。传统而陈腐的排斥权力欲望的价值观念“迫使”那些想当官、且自身条件已具备的人只能通过非公开的或私下的途径来实现自己对官职的需求与渴望。市场经济社会是利益主体多元化的社会，我们应该允许人们在不损害他人利益和社会利益的前提下通过追求权力的方式来努力追求自身利益最大化。（许成安，2000）
3、促成“主动辞职机制”形成。在我国，违纪的领导干部只有在上级组织部门下文撤消其领导职务后才能得到处理，这无疑从反面印证了我国监督力量的薄弱性。为促成“主动辞职”这一社会氛围的形成，需进一步制定配套政策规定。例如，如果“有问题”的官员在新闻媒介予以曝光后仍不主动交代并辞职，则一旦最终查出情况属实，就在原来的处罚基础上给予从严惩处。
4、分流“权力需求动机与欲望”。一个社会若“求官”之风盛行，则意味着该社会必将难以正常运转。法国杰出政治家托克维尔在谈到19世纪欧洲国家的政治问题是时曾说过：“普遍的和过分的求官热是一大社会弊端，它在腐蚀公民的独立精神并使行贿、钻营在全国成风，它在毁坏光明正大的美德；更用不着我指出，这样的歪门邪道只能产生有害的结果，扰乱国家而无所裨益。”换言之，在权力需求远远大于官职供给的社会，若法治约束又没有很好建立，则对权力的“超额需求”必将导致买卖官等腐败现象产生。因为，卖官者就如同一位商人，当他把自己手中的职权当作谋取最大私利的交换工具时，他便会根据“市场上的求官者状况”来决定官位的“价格”，也就是说，当社会对“官或权力的需求”超过了所能提供的职位时，则有关当事人（买官者）为获取官位而付出的成本就会提高，进一步地，今天的买官者在买到官位后，必定会变本加厉地以腐败的方式回收其买官成本付出。因此，在官位供给数为既定或有限的前提下，设法降低权力的需求或分流社会成员的“权力动机与欲望”是非常必要的。具体途径包括：（1）“增加政府官员的权力责任与风险”、“减少权力的潜在含金量”，以降低权力的净收益，最终减少人们对权力的渴望度；（2）拓宽社会成员的“需求满足”和“缺失补偿”通道，例如，清除各种不利于个体、私营经济发展的制度安排和体制障碍，以个体、私营经济来分散人们的利益动机；（3）让权力需求者在“阳光下”通过平等竞争的方式向全体社会成员（或人大代表）“公开要官”，而不是在“黑暗中向少数人要官”。上述对策将有助于降低“非高尚的权力动机”，并为“高尚的权力动机”留下广阔的满足空间。
（二）、干部选拔制度改革的总体思路与具体方案
1、国家公务员制度与职位分类
职位分类是建立分类管理的人事制度的基础性手段。目前，我国有关制度虽然将政府公务人员和党群工作者、事业、企业单位管理人员和专业技术人员等区分开来了，但是在公务员内部却仍缺乏科学而严谨的职位分类，这不仅导致实践中难以对不同岗位、承担不同职责的公务员实施有效的管理；而且还在客观上为买卖官等腐败活动大开了方便之门。
从总体上讲，国家公务员可分为“领导类公务员”与“非领导类公务员”两类。现行的《国家公务员暂行条例》（以下简称为《条例》）第九条指出“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务”两类。其中，领导职务分为正副乡（科）长、正副县（处）长、正副厅（司）长、正副省（部）长以及国务院总理、副总理、国务委员等职（参见《条例》第十条）；“非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员”（见《条例》第九条）。另外，《条例》第三条指出“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”；第五条指出“国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理”；第十三条规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用”。由此可见，“领导类公务员”和“非领导类公务员”的划分是我国国家公务员的基本分类方法。
2、领导类公务员的产生机制研究
尽管《国家公务员暂行条例》已对公务员中的“领导类公务员”与“非领导类公务员”的产生、录用或任免等问题进行了区分，但是必须指出的是，由于这种区分是初步的、原则性的和不充分彻底的，因此事实上还隐含着一些比较严重的问题。主要表现为，一方面，《条例》将正副乡（科）长、正副县（处）长、正副厅（司）长、正副省（部）长以及国务院总理、副总理、国务委员等作为“领导类公务员”来对待；但另一方面，《条例》本身却没有对上述各领导职位的人员产生制度进行具体的规定，只是原则性地指出：“国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理”。然而问题在于，何谓“人民政府组成人员”？“领导职务”与“人民政府组成人员”之间是完全“等价”或替代的关系吗？《国家公务员暂行条例》对此并没有加以说明。依据我国《宪法》第86条的规定，国务院（即中央人民政府）由下列人员组成：总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。也就是说，国务院各部副部长以及下属各司、局、处的正副职官员均不被视为国务院的组成人员（但是国务院各部副部长以及下属各司、局、处的正副职官员却无疑属于“领导类公务员”之列。）同样道理，地方政府公务员中，也有一大批正副厅长、局长、处长、科长不是同一级人民政府的组成人员。换言之，同样级别的“领导职务”，在不同级别的人民政府中，其“身份待遇”是存在差别的，即他既可能是政府组成人员，但也可能不是政府组成人员。例如，同样都是司（厅）一级的领导干部，在国务院就不算政府组成人员；但是在省级和地（市）级人民政府就算政府组成人员；又如处级干部，在国务院和省里就不属于政府组成人员；但是在县里却属于政府组成人员。由此看来，所谓的“领导类公务员”是一个“容量”相当宽泛的模糊概念，对其应作进一步的细分或界定，即不仅要区分“政府组成人员类领导干部”和“非政府组成人员类领导干部”；而且还要对这两类人员的产生制度做出具体的规定。
2-1“政府组成人员类领导干部”的选拔。在我国，“政府组成人员类领导干部”实际上就是指政府组成人员。依据《宪法》对政府组成人员的解释，本研究报告认为，政府组成人员总体上可以分为主要（指第一）负责人和非主要负责人两类。其中，政府组成人员中的非主要负责人又有两种情况，一是副职官员（如国务院的副总理、省级人民政府的副省长、县级人民政府的副县长等，以下简称为政府副职）；二是正职官员（如国务院各部委的部长或主任、省政府的各厅长、县政府的各局长等，以下简称为政府职能部门正职）。因此，政府组成人员严格说来可具体分为三类，这三类官员（即政府一把手、政府副职、政府职能部门正职）的产生办法应该有所区别。政府组成人员中，除政府第一负责人应采取人大选举的办法产生外，其他组成人员是不宜直接采取同级人民代表大会直接选举的办法来产生的，因为政府其他组成人员和政府第一负责人之间必须保持一种紧密合作、相互支持的关系；并且前者要对后者直接负责，这决定了政府其他组成人员的产生应取得政府第一负责人的认可，唯有如此，才可能保证政府各组成人员之间不至于互相“拆台”，政府工作效率才有可能得到保证。
2-1-1政府组成人员中政府主要负责人（或政府一把手）的产生机制。消除卖官现象，关键在于管住 “政府一把手”。我国干部制度尽管存在这样或那样的问题，但“政府一把手”缺乏有效监督则是直接导致各类腐败现象屡禁不止的重要制度性根源。强化对“政府一把手”的监督，途径固然很多，但治本之策则是要改变目前的政府“一把手”基本上由上级组织部门或个别领导选拔任命的传统做法。政府“一把手”的选择权应切实交给人民或相应的人民代表大会来行使，并充分依靠“公开竞争机制”来选举产生。基本设想是：第一，为体现“公开和公平竞争”的原则，应弱化或取消“组织推荐”和“群众推荐”候选人的方式，以“个人自荐”作为候选人产生的主要或唯一方式；第二，动员或允许那些想当政府“一把手”的权力需求者主动向同级或上级党组织部门提出参与竞争的申请；第三，党组织部门按照“党管干部”的原则对申请者进行以政治素质为主的全面而严格的资格审查，以确定最终参加竞争的人员名单；第四，被审批参加竞争政府“一把手”职位的候选人向同级人民代表大会进行竞争性演说，阐明自己的施政纲领；第五，人大代表根据候选人的竞争演说投票选择政府“一把手”；第六，人大常委会任命政府“一把手”，并对该官员行使监督权；第七，人大代表有权根据政府一把手的工作实绩、个人品行变化、民意或社会舆论等状况，讨论并投票决定政府主要负责人的罢免问题。上述制度安排由于给了“权力需求者”以公开、公平而且是合法的竞争官位的机会，因此不难得出结论，这一制度必将有助于克服“求官者”的买官动机。毕竟，在新的制度安排下，权力需求者所面对的“权力供给者”已不再是少数人，而是一个由众多个体组成的“集合体”。当然，为保证人民代表大会选择政府一把手的制度切实得到有效贯彻或落实，还必须进行一些配套的制度改革。
——完善人民代表大会制度。由于上述方案赋予了人民代表以选择、监督、罢免等众多权力，因此人民代表的责任也就极其重大。人民代表本身的产生机制以及人民代表的素质与能力状况便成为影响政府“一把手”选拔制度改革能否有效实施的关键。人民代表的权力与责任的加大，决定了人民代表也必须要真正通过公开和公平竞争的方式产生，而不能象现在这样将人民代表作为一种荣誉奖励给各行各业中的一些先进人物、劳动模范；要以法律的方式明确规定人民代表所必备的素质和资格。联系我国实际情况来说，不难发现，我国现行的人民代表大会制度至少存在以下重大缺陷：一是人民代表的产生方式上存在着“非竞争性”问题；二是人民代表的自身素质方面存在着“议政能力不足”问题；三是人大代表的监督权力还没有真正落实；四是人大代表的兼职制度严重地削弱了代表的参政意识。众多问题中，关键是人大代表的“非竞争性”形成机制问题，人大代表的“非竞争性”形成机制不仅是导致人大代表“议政能力不足”的根源；而且还是导致人大代表“参政意识不强”以及“人民代表与选民之间的联系渠道不畅通”等众多问题形成的重要原因。因此，改变人大代表的“非竞争性”形成机制极其重要、势在必行。
——严格执行法律规定，对选举过程中所出现的被选举人贿赂、恐吓选民（或人大代表）的行为，进行刑事上的严惩，并剥夺其被选举资格。竞争选举制度具备有效性的前提是：所有的或大多数选举人（公民或人大代表）有坚定的政治责任心和政治判断能力，不会被轻易地收买、欺骗。然而，在实践中，这一点是很难做到的，公民或人大代表的投票动机其实是形形色色的；加之选举制度本身（从形式到程序上）所可能存在的不完善，因此，用金钱来拉选票甚至购买选票问题将在所难免。对此，我们只能通过进一步的制度创新来解决问题，而不能因噎废食，放弃采用人民代表公开选择政府主要官员的做法。另外，需要说明的是，我们不能简单地反对“拉选票”这一做法，以公开的演说以及与投票人进行感情上的交流等作为手段来“拉选票”并无不妥，我们要反对的是以金钱、欺骗和恐吓等作为手段来换取选票的做法。
2-1-2政府组成人员中的“政府副职”官员的产生。在政府各组成人员中，各级政府中的一把手（即总理、省长、县长等）与副职官员（指副总理、副省长、副县长等）之间关系的融洽状况比起一把手与下属部门中的正职官员（指部长、厅长等）之间关系的融洽状况，对政府工作效率的影响要大得多。这决定了“政府副职”官员应该采取由政府第一负责人直接提名的办法来产生，而不能以上级领导直接任命或人大直接选举的办法来产生。但是政府第一负责人的提名应该接受、并且必须取得同级人民代表大会的审查批准，也就是说，政府一把手对其助手或副职的提名必须得到人大的表决通过，且只能由人大进行任命。与此相适应，对政府副职的罢免也应分两步来进行，即罢免建议权归政府第一负责人；但最终实施罢免行动则要取得同级人民代表大会的认可或批准，即由人大实施罢免权。同时，为防止政府一把手在提名过程中产生“任人唯亲”以及“买卖官”等问题，应进行相应的制度创新，而不可以因为提名制实施过程中可能存在的不足或缺陷，就一律排斥或干脆取消提名制这一做法。排斥政府第一负责人在选择政府副职官员中的权力，看似是有利于防止买卖官现象的产生，但是实际上这是以牺牲政府工作效率为代价的。其实，本研究报告的第一部分理论分析已经表明，提拔干部的权力集中于少数人手中，只是买卖官现象形成的必要条件之一，并非充分条件。权力集中容易形成腐败，但是并不必然形成腐败，只有不受约束的权力集中才会形成腐败。因此，我们不能简单地反对权力集中，解决权力过分集中问题应区别对待或具体问题具体分析。有的权力是要分散，如选择政府第一负责人的权力就应该分散给全体人大代表；但有的权力是不宜简单地分散下去的，如选择副职或助手，理所当然应该取得一把手的同意或认可，否则，一把手与其副职之间的配合必然存在问题。（杨青、许成安，1999）让政府一把手在选择副职中拥有一定的权力，是符合我国有关法律规定的，如我国《宪法》第105条规定：地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。从实践来看，为了将“提名制”的负面效应控制在最小范围内，应进行一些相应的配套制度改革，例如：
——以立法的形式确立政府官员、特别是主要官员的财产申报登记与核查制度，以约束潜在的卖官者。国外经验表明，以法律形式来强制推行的财产申报制度具有较强的反腐功能。严格的财产申报制度能为监督部门发现卖官者提供更多的线索，如，卖官者获得卖官收入后，必定设法隐瞒这笔收入，或进行虚假申报，这自然增加了卖官者的负担，其稍有不慎便会露出马脚，从而给监督机构提供线索；另外，申报的收入还是衡量公职人员消费与生活水准的重要标尺，一旦政府主要负责人的消费偏离了他申报的收入水平，便无疑意味着“狐狸露出了尾巴”。我国虽然实施了党政机关（处级以上）干部收入申报制度，但是因为既缺乏严格的法的支撑，又缺乏其它配套制度的改革，因此还不是严格意义上的财产申报制度，加快《财产申报法》的制定刻不容缓。
——以法的形式强制推行政务活动公开制。公开是监督的前提条件，只有当干部选拔的条件、程序、具体进程、结果等都公布于众，才能有效地约束潜在的卖官者。
——此外，通过法律方式规定，官员级别越高，其个人隐私权越难以受到法律保护；通过立法严格执行亲属回避制度；推行政府第一负责人宣誓就职制度；强化监督制度和处罚制度等对于防范卖官行为来说都是不可或缺的。
2-1-3政府组成人员中的“政府直属职能机构”正职官员（即“部门正职”，下文以省政府各厅长为例）的产生机制分析。本报告认为，政府组成人员中的“政府直属职能机构”各正职官员应采取竞争制与任命制相结合的用人办法。基本设想是：第一，想获得政府下属机构正职职位者（即想当部门一把手或厅长的人），应向政府有关部门提出“自荐”申请；第二，政府有关部门组织各个岗位上的所有申请人进行综合知识考核或能力测试；第三，依成绩高低从每个岗位竞争者中选取多名候选人上报给政府主要负责人；第四，政府主要负责人根据岗位特征与需要以及入围候选人的具体情况进行遴选、提名，并经同级人民代表大会讨论、表决，通过后由人大任命使用；第五，政府主要负责人有权根据部门正职（厅长）的工作实绩和品行表现以及民意、舆论对其评价状况，按照法定程序（即报请人大批准后）免去其（厅长）职务；第六，政府组织的部门正职（厅级）干部考试、第一负责人对部门正职（厅长）人选的提名、罢免的建议等都受到同级人民代表大会的监督与制约；第七，政府首要负责人在行使提名等权力过程中若有徇私舞弊或卖官行为，则应受到来自舆论和人大等多方面的监督。
2-2“非政府组成人员类领导干部”。在我国现阶段，“非政府组成人员类领导干部”的基本构成状况是（以省政府为例来加以说明）：一是政府直属部门（如某厅级单位）的副职官员（即副厅长）；二是政府直属部门中的“下一级岗位”上的正职官员（如某厅级单位内的处长）；三是政府直属部门中的“下一级岗位”上的副职官员（如副处长）；四是政府直属部门中的“下二级岗位”上的正副职领导（如正副科长）等。具体说来：
2-2-1 政府直属部门的副职官员（如省政府下的副厅长）的产生。政府各直属部门的副职官员（以下简称副职）应该由该部门的正职官员（即厅长）提名并报政府有关部门审查批准后再由政府聘任使用；该副职直接对其正职领导负责；正职官员对副职官员有解聘建议权；但具体解聘工作应遵循法律程序，即要经过政府有关部门审核批准后方可进行；此外，正职对副职行使的提名、任命、罢免等权力均受政府及其主要负责人的监督与约束；同时，正职在对副职的提名、任命过程中，若有违法乱纪或徇私舞弊等腐败行为，还会受到来自民众、社会舆论以及政府本身有关机构的监督。特别需要指出的是，一定要放手让新闻媒体与社会民众对正职官员的提名过程及结果等进行充分的监督，如果没有新闻媒体的介入，那么，正职对副职的提名将难以避免“任人唯亲”甚至“卖官买官”等腐败现象。
2-2-2政府直属部门中的“下一级岗位”上的正职官员（如处长）的产生。政府直属部门中的“下一级岗位”的正职官员应通过竞争上岗的办法产生，由政府直属部门的主要负责人聘任。具体参考政府直属机构正职官员的产生办法来进行。
2-2-3政府直属部门中的“下一级岗位”副职官员（如副处长）的产生。政府直属部门中的“下一级岗位”副职官员（以下简称副职）由该岗位上的正职官员提名并报政府审批备案后再由政府聘任使用；该副职直接对其正职领导负责；正职官员对副职官员有解聘建议权；但具体解聘工作应遵循法律程序，即要经过政府有关部门审核批准后方可进行；此外，正职对副职行使的提名、任命、罢免等权力受政府及其主要负责人的监督与约束；同时，正职在对副职的提名、任命过程中，若有违法乱纪或徇私舞弊等腐败行为，同样会受到来自民众、社会舆论以及政府本身有关机构的监督。
2-2-4 政府直属部门中的“下二级岗位”上的正副职官员（如正副科长）的产生。依上述思路进行“配备”，只是聘任权不归政府所有，而归政府的下一级部门或直属机构所拥有。具体程序在此不再赘述。
3、非领导干部类公务员的产生机制
在我国，非领导干部类公务员分为“主任科员以下非领导职务”和“主任科员以上非领导职务”两类。其中，“主任科员以下非领导职务的国家公务员”，按照《国家公务员暂行条例》第十三条之规定应实行考任制。“主任科员以上的非领导职务的国家公务员”包括巡视员、助理巡视员、调研员、助理调研员等人员在内，这些“主任科员以上的非领导类公务员”应如何产生？《条例》对此并无特别的说明。从我国目前所实际采取的办法来看，巡视员、助理巡视员、调研员、助理调研员等人员的配备仍按照传统的领导干部管理模式来进行的，即由同级党组织和政府部门来确定，其选拔、任命程序和提拔领导干部是基本相同的。尽管本报告主要讨论领导干部类公务员的选拔制度改革问题，因此对于非领导干部类公务员的产生机制不作深入而具体的分析，但是本报告仍然认为，我国的非领导职务公务员的制度规定方面仍存在着不少问题，最主要的问题是非领导职务设置本身的必要性有待进一步论证。
三、遏制买卖官行为和推进干部制度改革的配套制度创新
（一）、政府官员的利益分配制度创新
利益分配制度创新主要是应提高政府官员的货币工资收入。一方面要使得当官者本人现期消费水平得到充分的保证；另一方面，也要使其家人能公开地过上体面的生活；特别是应该使当官者及其家庭成员的未来消费水平也有充分的保障，从而增加政府官员卖官的机会成本、降低政府官员靠卖官获取利益的冲动。具体途径包括：提高政府主要负责人的工资水平；实现政府官员收入的货币化；建立官员“廉洁公积金”制度等。
1、大幅度地提高政府主要负责人的工资待遇。提高政府主要负责人的工资，有着“一石数鸟”之功效：第一，政府第一负责人不必去冒险卖官；第二，如果政府第一负责人企图卖官则要承担非常高的机会成本；第三，高工资也与政府一把手所应该承担的较高的行政责任相对称；第四，高工资与当官者所应具备的较高的教育水平以及必要的人力资本投资相对称。特别重要的是，由于提高政府主要负责人的工资阻止了政府第一负责人的卖官冲动与卖官行为，因此必然有助于增强政府一把手对下属官员的监督与制约，实际上，随着政府一把手在政府中作用与权力的增大，政府首要负责人的权威必然也会得到进一步的提高，这样基于政府一把手的权威而形成的监督必将是非常有效的。另一方面，提高政府一把手的工资具备可能性：如果大幅度地提高全部政府官员的工资水平，无疑会受到财政方面的制约，但是若将提高工资限定在一把手等极少数人身上，则不会存在大的财政问题。
2、实现官员报酬待遇的货币化。我国现行收入分配制度的特点是，政府官员的货币工资水平虽然不高，但是他们却基本上可以不受限制地进行在职消费（或公款消费），这种制度规定的直接后果是，一方面，导致政府官员的家庭成员现期消费和政府官员及其家庭的未来消费得不到充分保证，而为了追求家庭成员消费水平极大化和家庭未来消费水平极大化，一些政府官员必然铤而走险，进行卖官、受贿、贪污等腐败活动；另一方面，政府官员必然充分利用现有制度安排上的漏洞，最大限度地进行在职公款消费，甚至不惜进行“浪费性公款消费”，这不仅导致政府资金支出居高不下（我国公款消费名目繁多、数额巨大，绝非普通百姓所能想象的），而且严重损害了政府在老百姓心目中的形象。事实已经充分证明，政府官员的“报酬待遇非货币化制度规定”无论是对政府、还是对官员本身而言都不是一种最佳的制度安排。将政府官员的隐性收入转为显性的公开收入（货币收入）同样有着“一石数鸟”之功效：第一，政府财政支出并不会增加很多；第二，官员收入得以增加，进而有助于增加官员卖官的机会成本，最终防范卖官行为的产生；第三，有利于树立政府的廉洁形象。
3、比照住房公积金制度，建立官员“廉洁公积金”制度。具体思路是：第一，政府为公务员在银行开设“廉洁公积金”账户；第二，根据公务员的不同职务（或职级）较大幅度地提高其职务津贴；第三，提高的职务津贴不随工资按月发放，而是转入银行的“廉洁公积金”账户；第四，“廉洁公积金”不能随意支取，只能在将来公务员退休或正常离职时一次性提取；第五，“廉洁公积金”制度一旦实施，则公务员离退休后便不再享受其在职时的一切物质生活待遇，这样既能使财政负担不至于加重，还能增加公务员腐败的风险成本；第六，公务员在任职期间若有任何形式的腐败行为，或被开除公职，则该“廉洁公积金”收归国家所有，其离退休后的生活保障问题与政府一律无关。
（二）、以提高监督效率、降低政府的监督成本为目标，重构我国的监督体系
1、我国监督机制中所存在的问题
卖官行为固然与权力过分集中于少数人手中有关，但更与约束制度缺损有关。因此我们要强化“不受约束的权力必然会趋向腐败”的认识，一方面要重新确立（或选择）“干部提拔权”的所有者与支配者，例如，将人大代表、地方政府主要负责人等官员的“提拔权”切实而有效地交给全体人民或全体人大代表所有的做法即属于公共权力资源的重新配置；但另一方面，我们更要加强约束、监督制度建设。从实践中来看，并非所有的干部提拔权都能够或都应该交给全体社会成员所拥有，出于政府工作效率因素考虑而不宜分散的权力，是大量存在的，对于不能或不宜分散的权力，只能加强外部约束机制建设，构建一套完整的监控体系以规范权力所有者的行为，并使其权力的运作置于社会公众的严密监视之下。我国反腐败的实践表明，尽管我国各级司法机关加强了打击权力领域犯罪的力度，甚至依法杀掉了一批犯罪分子，但腐败现象却仍此起彼伏，以至于一些人认为以“重刑”遏制权力犯罪是走入了误区。其实，这是一种误解，我们认为，重刑并没有错，问题在于我国腐败分子的被查处率太低了，或者说监督的效率太低。在卖官者被抓住的概率（即可能性）很小时，那么，即便惩罚力度达到了极大化，卖官之歪风也是不可能被刹住的。换言之，若实际生活中有相当多的卖官者在卖官后，并没有被及时抓住，这便会给“潜在的卖官者”提供一个暗示或信号：卖官的“风险成本”并不高；反之，一旦卖官行为的“被查率或被发现概率”接近100％，则一般而言，拥有“择官权”且追求自身利益最大化的“理性”当官者是不会铤而走险去从事卖官活动的。由此看来，通过强化监督而提高卖官的被发现率是解决卖官问题的重中之重。
作为社会主义国家，按照“主权在民”的原则，理所当然应该承认监督主体的广泛性和多元性，不仅国家机关、政党拥有监督权；而且社会团体和社会组织、大众传媒乃至每一个具有政治权力的公民都应成为监督主体，这种来自体制外的监督力量，从表现形式上看，大多数情况下是以“权利”为手段，是依据宪法和法律赋予公民和社会组织的“权利”而对政府官员的“权力”行为进行监督的。应该承认，我国现行的监督体系设置本身还存在着缺陷，即尽管社会监督也是我国监督体系的组成部分之一，但因为社会监督缺乏有效的法律支持，所以我国的监督体系实际上还是单纯地依靠政府一方来进行监督，这一结果必然是：由于需要监督的对象（即潜在的卖官者）太多，因而不可避免地会形成一些“监督真空”。而充分发挥体制外的监督力量，既能降低政府的监督成本支出；更能提高实际监督效果，防范买卖官等腐败现象的产生，进而最终达到维护政府形象、促进社会稳定的目的。
2、重构我国的监督体系，需要从体制内与体制外两方面着手。
（1）、完善体制内部监督。形式上看，我国的体制内监督主体非常广泛、监督规章制度非常全面，但是监督实效却很差。因此，迫切需要通过改革来完善体制内部监督。
――党内纪检监督和检察机关的监督。尽管现行体制规定，各级纪检部门由同级党代会选举产生，并且接受同级党委和上级纪委的双重领导，但是纪委的工资福利、人员编制仍归同级政府管辖；干部任免仍归同级党委管辖，上级纪委根本无法真正对下级纪委实行实质性的领导，这种体制无疑不利于纪检工作的正常开展。为使纪检监督真正发挥作用，必须要在干部管理、案件查处、检查督促等方面赋予纪检机关以更大的独立权限，从而提高纪检部门的“抗干扰性”。否则，纪检监督必然缺乏效率。至于检察机关的法律监督，也存在着类似的问题。因此，同样需要解决检察机关的独立监督权问题，只有这样才能让检察机关对政府一把手真正实施监督。
――人大监督。法国启蒙思想家孟德斯鸠说过：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”而人大在我国便是最高的权力机关，政府也是由人大按照有关程序选择产生的，因此从理论上或从本质上讲，它的监督无疑属于权力机关的监督，人大的监督也应该是最有权威的，因而也是最有效率的监督之一，是任何其他监督都不能取代的。（人大监督的有效性，不仅表现在它的权威性上；而且表现在其“纠错”功能上。）然而在实践中，人大对政府官员的监督却存在众多阻力，这既有观念上的原因（如一些地方的领导干部甚至认为“加强人大监督是削弱党的领导”）；更有体制上的原因（在我国，人大主任这一职位并非通过竞争而取得的，它实际上是政府部门的领导从岗位上退下来后所得到的一种特殊的或额外的“待遇”，这种制度安排下所产生的人大主任显然不可能率领人大代表对现任政府官员进行监督。）鉴于此，我们认为很有必要制定一部人大及其常委会的监督法，以法的形式来赋予人大以充分的监督权，进而加强人大的监督职能。
（2）、要强化体制外力量对政府官员的监督
――发挥人民群众的民主监督作用。应该看到，“公众监控权力”的制度是政治体制内部的监控活动所绝对不能取代的，而且在很大程度上，正是由于公众监控的存在，才能推动权力体制内部制约机制的有效运行和不断完善。毛泽东曾经指出：“只有让人民来监督政府，政府才不会松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”为有效地发挥公众的民主监督作用，我们一方面要扩大权力活动的透明度，以利于公民行使知情权；另一方面要建立公众申诉、控告、举报体系，为公众行使监督权提供体制与法的保证。此外，应该制定《监督法》，为人民有效地监督政府提供法律依据。《监督法》不仅要明确监督主体和监督客体，而且要设定具体的监督权利与监督责任、监督主体的工作程序、监督途径和监督时效等内容。
――发挥社会舆论的监督威力。消除“监督真空”、解决“监督失灵”不仅要广泛动员全社会的力量对那些有私心且拥有“官位供给权”的当官者进行监督，而且特别要重视发挥社会舆论监督的巨大威力。（在发达国家，新闻媒体被称为是继立法、行政、司法之后的第四种权力。）英国哲学家罗素曾说过，法律如果没有舆论的支持，几乎是毫无力量的。同样，监督若没有舆论的支持也是毫无力量的。实践证明，新闻媒体在一国的政治生活中起着任何其他力量都难以替代的独特作用，其重要作用主要体现在社会舆论对行使权力的人构成了强大的心理压力，舆论本身虽不对当官者的行为产生直接的支配力量，但是它却是一种无形的力量，其评价倾向以及因此而导致的社会成员的褒贬所产生的威慑力丝毫不亚于法庭审判。从我国情况来说，真正发挥舆论监督的威力，首要工作是应该从法律上明确赋予新闻工作者或新闻媒体以相应的监督权，否则，将难免会产生被监督者或拥有权力的当官者打击、报复监督者的现象（我国一些地方甚至还出现了被监督者起诉新闻工作者和新闻媒体的荒唐事件）。
――重视“权力需求者”对现任当官者的监督制约。长期以来，由于我们既不存在允许人们公开流露“权力动机与欲望”的社会文化氛围；也不存在公开的依靠竞争方式取得官位的制度规定，因此，自然谈不上发挥“权力需求者”对当官者的卖官行为以及其他求官者的买官行为进行监督的作用。而实际上，一旦我们从法律上赋予“权力需求者”以监督权，则他的监督甚至存在本身便对买卖官者都构成了极大的威胁与约束，从而督促或提醒当官者应遵纪守法、谨慎用权；求官者则应当用正当的手段谋取官职。
（三）、加强对买卖官行为的惩罚
1、我国惩罚制度中的问题
惩罚虽然是对已发生行为的事后处理，但是严密的惩罚制度却具有相当的预防功能。发挥惩罚的预防功能，关键在于惩罚制度规定是否具有威慑的力量。目前，我国对腐败行为的惩罚存在众多问题，如，查处时间过长、查处环节过多，导致打击不及时；惩罚制度规定中弹性的成份过大、刚性不足；处理贪官时易受到外界人情和权力因素的干扰、处罚标准不一；党纪政纪处罚取代刑事处罚现象明显等等，种种问题的存在使得卖官者产生了极大的侥幸心理。
2、多种处罚手段同时并用。规定党纪处罚、行政处罚、刑事处罚和经济处罚等同时进行，且不可互相替代。特别要加大刑事处罚和经济处罚力度。可制定法律明确规定，对滥用公共权力出卖政府官职的当官者实行严格的经济处罚，以此一方面警示那些卖官者，别轻易卖官，否则其家庭成员将会受到影响；另一方面，则警告那些卖官者家庭成员，要监督家庭中的当官者，叫他们别从事腐败活动，否则自己的正常生活也会被打乱。其次，可建立职业资格限制和剥夺制度，即对于违法卖官的当官者应剥夺其国家公务员的身份或资格，也就是说给予其开除公职的处理，而不是仅仅给予党纪政纪处分。要特别注意实践中以党纪政纪处分取代其它处分的现象。
3、区别对待买官者与卖官者：对卖官者应从严处罚，对买官者则应相对从宽处理。区别对待的目的在于打破买卖双方所可能结成的“生死与共”的命运共同体，进而增加卖官者卖官时的心理压力。（新加坡反贪局官员可以化装成客户向政府官员行贿送礼，以考验其是否廉洁，并据此做出处理，这一做法对我们来说不是没有借鉴意义的。）区别对待的具体思路是：如果买到官位的买官者符合下述条件，则可以考虑对该买官者免予处分或让其继续当官，这些条件是：（1）在发案之前（或被起诉前）主动向组织上交代实情；（2）没有其它的贪污受贿、以权谋私或卖官等腐败行为；（3）个人政治素质与业务素质、管理能力、实际工作效果等符合现职要求。当然，对于不完全符合上述条件的买官者则应给予必要的处理，但具体处理时也要区别对待：例如，某位买官者虽然不具备第三条（即该买官者不具备任现职要求），但却具备第一条和第二条（即能主动交代或任职时没有其它腐败行为），则可以考虑只给予该买官者降职或免职处理，而不给予其它处分；但是对于不主动交代买官实情或买官后有腐败行为的买官者，则给予从重处分。由于这一规定使买卖双方在同一次“权力交易”中所面临的风险成本极不对称，这样便能在很大程度上抑制当权者的卖官行为。
4、对于破坏正常选举活动的“买官者”则应依法给予严肃查处。严格说来，贿赂选民或人大代表也是一种买官行为，对于这种向全体选民买官的行为，法律应该明确禁止，并应对行贿人（即被选举人）做出严厉的处罚。同样，被选举人采取恫吓、威胁手段向选民或人大代表“要官”也是违反选举法的犯罪行为，理所当然应该受到打击。
主要参考资料：
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7、许成安，《不应简单指责要官者》，《发展导报》，2000.9.15．