中国基础教育中择校问题研究报告

作者:曹淑江 累计浏览:

中国基础教育中择校问题研究报告
曹 淑 江
(中国人民大学 公共管理学院)
关键词:蒂伯特选择;择校;高考;交易成本;关系专用性

摘要:择校问题是公共产品提供中蒂伯特选择问题的一种,经济学的研究表明,市场经济条件下增加学生和家庭的选择权力,能够提高教育资源的配置效率。家庭和学生能否对学校进行有效选择的关键在于家庭和学生关于学校的信息是否充分,以及学校和家庭之间是否存在交易的关系专用性等因素。对于目前中国而言,由于高考制度的存在,学校和家庭之间的信息不对称大大消除,家庭、学生与学校之间交易的专用性关系很弱,大大降低了家庭择校的交易费用,由于这两方面因素导致的市场交易失灵不存在,所以增加学生和家长的选择权力是有效率的。同时,这不会妨碍当前的教育公平,并最终会促进教育的发展,使每个学生都能获得高质量的教育,促进教育公平。政府有关部门应该解除关于择校的统一禁令,改变教育拨款制度,增加学生和家长的选择权利,平等的对待私立学校和公立学校,建立新的教育体制。
Report on the Study of School Choice in China’s Primary Education
Cao Shujiang
(School of Public Administration, Renmin University of China)
Key Words: Tiebout choice; school choice; College Entrance Exam; transaction cost; relationship specialty
Abstract: School choice is one class of Tiebout choice in public goods provision. Research shows that, in a decentralized economy, improving households’ right in choosing school increases the allocation efficiency of education resources. An effective school choice depends upon crucially whether the household has sufficient information on schools, and whether the transactions between household and school exhibit the relationship specialty. Currently in China, the existence of College Entrance Exam substantially helps mitigate the information asymmetry, reduce the transaction cost, and weaken the relationship specialty in choosing school. Hence, the market failure is overcome. From this perspective, improving the household’s right to freely choose school is Pareto improvement. School choice right, instead of hindering the equity (fairness) of education, would ultimately promote the advancing and quality of education. Therefore, the prohibition from school choice should be eliminated. A new education system needs to be established, in which the government should change the existing government aids programs for education, free school choice is allowed, and private schools and public schools are treated equally by policies.

一、引 言
择校问题实质是公共产品或者准公共产品提供生产中蒂伯特问题(Tiebout)的一种,蒂伯特问题可以说是个古老的问题,是公共经济学中的问题,但是中国从经济学的角度对择校问题的研究很少,只有一些教育学者进行研究 ,经济学研究者没有研究或者很少涉及此问题,据笔者了解只有北京大学中国经济研究中心的周其仁教授进行过考察 ,周其仁教授对浙江省长兴县高中阶段教育实行发放学券的择校制度倍加推崇。其实,择校问题不单纯是一个教育学所能解决的问题。择校行为(School Choice)是公共服务提供中的蒂伯特选择(Tiebout Choice )的一种,它是发达市场经济国家的基础教育中最重要的市场力量。大量的实证研究表明,增加学生或者家庭的选择范围后,学校之间的竞争加剧,教育教学质量提高,办学成本降低。世界其他各国改革的趋势是增加家长、学生的选择范围,实施学券制度(voucher,也翻译成“教育券”)就是为了实现这一目的,特别是选择性学券(Selective Voucher)的作用更明显 。另外,政府鼓励家庭择校的措施是减免教育税和学费减税,教育税减免是减除非公立学校学生家长的教育税,学费减税是对支付私立学校孩子的部分学费或其他成本所实施的税收减免。
经济学的研究表明,基础教育具有较大的外部经济特性,教育服务的度量考核是困难的,考核标准难以确定,考核成本比较高,教育服务所形成的人力资本具有非抵押特性,学生及其家庭与学校之间关于教育服务的信息高度不对称,教育投资具有时滞和不确定性。由于基础教育的这些特性决定了,教育服务进行市场交易的交易费用是很高的,基础教育服务生产提供是难以完全市场化的 。同时,在现代社会中接受教育是人的基本权利,需要维持教育机会公平和平等,保护每一个公民的受教育权利,所以,政府要参与教育服务的生产与提供。政府不仅要出资,还要亲自生产,举办公立学校。在基础教育阶段,特别是义务教育阶段,多数公立教育系统是根据学生的居住地或其他非市场方法把学生分配到就读学校的,各国都如此。这样的办法有其好处,政府责任明确,权利和责任匹配的较好,学生入学方便,交通费少,节省上学校花费的时间,对学生来说安全性也大一些,而且确保差生获得同等的入学机会,不会让接受能力差的学生受到歧视。但是,这种入学办法也存在一些问题,其中最重要的一方面就是这种入学制度使学校的运作缺乏效率。由于公立学校、公立教育系统拥有垄断地位,有可靠的、固定的生源,有可靠的政府经费来源,学校即便办不好也能生存。公立学校的这种拨款机制缺乏激励作用,公立学校没有足够的动力改进质量、降低办学成本,激励机制很不完善。同时,由于非政府举办的私立学校,又大都是非赢利组织,但为社会提供了准公共产品服务,尤其是义务教育阶段的私立学校,事实上为普及义务教育做出了贡献,但是并没有得到政府的财政补助,这是极为不公平的。私立学校在同公立学校的竞争中始终处于不利地位,这既限制了私立教育的发展,也不能促进公立学校提高办学效率、降低办学成本。更重要的是,由于教育质量存在差异,这种就近入学制度不能确保所有的学生都有公平的入学机会,不能有同等机会享受高质量的教育服务。如果改变学生的入学制度,引入市场机制,增加学生和家庭的选择权力,同时把政府直接拨款给学校改变为政府发放学券给学生,学生或者家庭能够有效的学校选择, 学校必须为获得生源而进行竞争,情况将会大不相同。再一点,不同的家庭追求不同类型的教育机会,单一的办学方式不能提供多样性的教育服务。通过在多种学校之间进行选择,人们可以挑选选择符合满足其特定需要的教育服务,符合其特定家庭价值观和特殊服务(例如对孩子提供寄宿服务)需要的教育服务。所以,增加学生家庭的选择机会和选择权力,既能把竞争机制引入教育系统,又能满足不同家庭的不同教育需求。如果把择校的范围扩大到私立学校,不仅改变了公立学校的拨款制度,加强了拨款的激励和约束作用,又能促进私立教育发展,使公立学校、私立学校所受到的待遇的差距缩小,形成公平竞争机制。同时,除了学券之外,还允许学校收取适当的择校费,把不同质量的教育服务进行差别定价,甚至让市场来定价,能够增加高质量教育服务的供给。
我们的问题是:我国基础教育中能否在学生入学环节上引入市场机制?增加学生或者其家庭的选择的权力后,家长或者学生能否做到有效地进行学校选择?这样做是否真的能够提高办学效率,促进学校提高教育质量,降低办学成本?如果条件具备,能够引入市场机制,可以增加学生家长的选择权力,如何具体实施,择校的区域范围和学校范围怎么确定?是否应该发放学券,发放什么性质的学券,是选择性的还是通用性的?择校的收费标准如何确定,是否上交政府主管部门一部分,应该上交多少,是由政府还是由市场来定?如何解决择校中对差学生的歧视问题,保证基础差或者接受能力差的学生入学等等。本研究旨在调查研究和理论研究基础上,对上述问题进行回答,提出一系列政策建议。
我们的研究表明,尽管同发达市场经济国家相比较,我国的市场经济制度还远远没有成熟,但是在教育中引入市场机制竞争机制的条件在很多方面更成熟,这主要是由中国的教育、人口、资源和社会环境的特点决定的。影响学校选择的关键因素之一是学校和学生及其家长之间关于教育服务的信息是否对称,学校的教育教学质量信息能否得到及时的披露。由于高考制度以及由高考制度衍生的升学考试的存在,目前中国的基础教育有了事实上统一的强制执行的教育教学评价标准,教育服务的度量成本变为零,大大降低了学校和学生及其家庭之间的信息不对称程度;而且由于我国人口分布密度较大,特别是在城市和人口密度较大的中东部地区,学生及其家庭与学校之间的关系专用性大大降低,同时由于高质量教育服务的短缺,这就使我国基础教育服务的交易更容易市场化,择校收费应该也是更有效率的。
本研究报告共分为七部分,第一部分为引言;第二部分介绍我国择校问题的历史成因、目前对待择校的政策和实际做法现状;第三部分研究政府为什么禁止择校;第四部分说明为什么政府不能做到杜绝禁止择校;第五部分分析中国目前实施择校政策的有利条件;第六部分提出关于择校的部分政策建议;第七部分作为附录,介绍浙江省长兴县实行学券制度的情况以及美国纽约东哈雷姆学区的择校改革。
二、我国择校问题的历史成因、目前对待择校的政策
和实际做法现状
(一)我国择校问题的历史成因
目前我国普遍存在的择校问题,有其复杂的历史根源,这跟西方发达国家的择校问题有重大区别。我国的择校问题更多的是计划体制的遗留问题,是传统教育管理体制、办学体制的产物。择校问题起因于学校之间办学条件、师资队伍、教育教学质量存在的巨大差异,这种差异是历史形成的。计划经济体制下所有的制度特点的形成,从逻辑上都可以追溯到重工业优先发展战略的实施 。计划经济体制下教育制度的特点也是如此,其根源在于重工业优先发展战略的实施 。为了适应重工业优先发展战略要求和资源的计划配置体制,完成当时国家制定的发展战略目标,优质的教育资源往往只向一部分学校倾斜,有限的资金和高素质的教师源源不断的流向“重点学校”。这造成了校际之间办学条件的差异越来越大,加剧了教育资源的不平等和结构性短缺 。“文革”以后,为了尽快扭转“文革”造成的专门技术人才青黄不接的局面,国家恢复了高考制度,在教育投资有限的情况下,动员国家有限的资源迅速恢复了“重点中小学校”,以便适应“英才教育”的要求,为高等学校输送合格的生源,让“精英”得到尽可能好的教育。高考的竞争压力传递到基础教育,义务教育阶段的竞争性、选拔性考试,在当时得到社会、政府、学校和家长的共同认可,强化了“重点学校”制度,各地区、各县、市(区)之间的教育竞争,在很大程度上,表现为“重点学校”之间的竞争,这进一步激励各地政府把有限的优质教育资源集中用于重点学校,拉大了同一地区内基础教育学校之间、“重点学校”与非重点学校之间的办学条件和教育教学质量的差距。
随着我国社会经济的发展、义务教育的普及,与精英教育体制相适应的“重点学校”制度难以适应新的要求,“重点学校”制度显然严重妨碍了教育的公平,不能确保所有的学生能够获得质量相同或者基本相同的教育服务。而与此同时,政府在短时间内无力建造一批跟“重点学校”办学条件相当的学校,不能满足所有的学生和家庭的需要。“重点学校”“选拔”学生或者学生择校问题必然出现。
由于我国在计划经济体下形成的传统教育体制没有引入市场竞争机制,在教育服务质量存在巨大差异、高质量教育资源有限的前提下,小学生升初中、初中升高中究竟采取什么样的入学制度和招生方式是一个有争论的问题,人们的对这一问题的认识分歧很大。政府和学生家长、社会各方面的认识也不一致。对此,我们进行了调查。我们对目前现状的调查分为三部分,第一是调查政府和学校的有关政策、法规。我们搜集了教育部和部分省市的有关文件,地方政策跟教育部的基本精神是一致的,所以,我们仅摘录国家教育部的有关文件,从中可以看出目前的政策和制度。我们调查的第二项内容就是走访有关学校、政府部门和学生家长,了解学校目前的实际做法和社会各方对这一问题的看法。各个学校、地方教育部门、各方面都声称严格按照教育部的要求去做的,严格执行政府部门的有关政策。但是,这显然不是事实。实际上,各个教学设施较好、师资力量雄厚、教育质量较好、社会声誉较高的学校都存在一定比例的择校学生,有的是缴费入学,有的是通过权力择校进入。但是,除了从个别家长的埋怨中,我们获得这种信息外,我们很难搜集到这些数据。第三部分中,我们考察了一个案例,介绍一下浙江省长兴县在高中阶段发放学券、实行择校的情况,在附录中专门介绍。
(二)我国目前关于择校的主要政策
目前,我国义务教育阶段的择校仅限于民办小学和初中,而且政府没有给予民办学校以财政补贴,择校费用全部由学生家庭承担;政府坚决禁止在义务教育公立学校中的进行选择,视对义务教育阶段公立学校的择校为违规行为,但是实践中这却大量普遍存在,由此也引发了一系列腐败问题。政府对高中阶段的择校也是严格限制的,实行“三限”政策,即:限分数(不准违反规定录取低于最低录取分数线的新生)、限人数(不准超过国家规定的班额,不得挤压招生计划指标,变相扩大择校人数。即“择校生”数量不得超过省级政府规定的比例)、限钱数(“择校生”交费标准,由教育部门提出,经省级人民政府批准后向社会公布)。学校不准超过规定标准收费,不得向“择校生”收取赞助费或建校费等。如2003年北京市严格控制高中择校生的比例,对高中择校生除按规定收取不超过3万元的择校费外,一律不准再收取其他任何费用。教育部有关择校问题的主要文件如下:
1999年6月13日颁发的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》 明确指出:“进一步解放思想、转变观念,积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学,满足人民群众日益增长的教育需求,形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式,均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大的步伐。鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。经国家教育行政主管部门批准,可以举办民办普通高等学校。在保证适龄儿童、少年均能就近进入公办小学和初中的前提下,可允许设立少数民办小学和初中,在这个范围内提供择校机会,但不搞‘一校两制’”。
2000年7月14日教育部办公厅关于印发《关于全国中小学收费专项治理工作实施意见》的通知中指出:“今年专项治理工作的总体要求是:“一个巩固,两项要求,三个重点”。一个巩固:巩固治理义务教育阶段乱收费和解决京津沪渝四个直辖市及省会城市公办学校招收“择校生”问题所取得的成果。扩大四个直辖市和省会城市解决“择校生”问题的成果,争取两三年内实现全国各省辖市义务教育阶段公办学校完全停止招收择校生的目标,依法实行就近入学。春季开学检查重点放在收费项目有否乱开口子,收费标准是否合理;秋季开学还应重点检查有无通过招收“择校生”乱收费问题。”
2001年6月12日国务院纠风办、教育部联合发出〈国务院纠风办、教育部关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见〉指出:“当前,治理教育乱收费要重点解决好三个方面的问题:一是坚决制止农村中小学乱收费行为,要制定明确的政策和严格的纪律,确保基层教育部门和中小学校自身不发生乱收费行为,省以下各级政府不出台违反国家和省级政府规定的乱收费项目,有关政府部门不发生乱摊派和搭车收费行为;二是严格规范大中城市公办高中“择校生”收费和民办高中的收费行为;三是坚决杜绝普通高等学校招生中的变相“双轨”收费行为。”
“大中城市对择校生收费要做到:
(1)义务教育阶段公办学校必须坚持就近入学的原则,不准招收‘择校生’,严禁把捐资助学同录取学生挂钩。
(2)义务教育阶段的中小学校应按照省级人民政府的有关规定,接收符合条件的借读生并按规定的收费标准收取借读费。借读生缴纳借读费后,不准再向其收取杂费和其他费用。
(3)高中招收择校生,不准违背‘三限’政策,即:限分数(不准违反规定录取低于最低录取分数线的新生)、限人数(不准超过国家规定的班额,不得挤压招生计划指标,变相扩大择校生人数。即择校生数量不得超过省级政府规定的比例)、限钱数(择校生交费标准,由教育部门提出,经省级人民政府批准后向社会公布)。学校不准超过规定标准收费,不得向择校生收取赞助费或建校费等”。
2002年2月26日教育部发出〈教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知〉
“积极推进义务教育阶段学校均衡发展。坚持义务教育阶段公办学校就近免试入学,任何民办和各类进行办学体制改革的小学、初中也不得以考试的方式择优选拔新生。外语学校的小学、初中招生经地市级教育行政部门批准,可以进行必要的外语能力测试,但不得进行其它方面的测试和考试。各级教育行政部门要积极探索并完善有关制度,保证小学、初中免试入学。城市地区要结合城区改造和学校布局调整,有计划地在义务教育阶段举办九年一贯制学校,以扶持、联合、兼并等多种形式加快薄弱学校改造,建立校长、教师定期流动机制,努力扩大义务教育阶段优质学校的规模,满足人民群众对高质量教育的需求。各地可进行并逐步扩大将公办优质高中的招生指标按一定比例分配到每所初中的试验,促进初中学校的均衡发展”。“坚持义务教育阶段公办学校不招‘择校生’,并对义务教育阶段的择校进行疏导。高中招收‘择校生’,应按照国务院纠正行业不正之风办公室、教育部《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》(国纠办发〔2001〕10号)的要求,遵守‘三限’政策,即:限分数(不准违反规定录取低于最低录取分数线的新生)、限人数(不准超过国家规定的班额,不得挤压招生计划指标,变相扩大择校人数。即‘择校生’数量不得超过省级政府规定的比例)、限钱数(‘择校生’交费标准,由教育部门提出,经省级人民政府批准后向社会公布)。学校不准超过规定标准收费,不得向‘择校生’收取赞助费或建校费等”。
教育部、国务院纠风办于2002年9月份初就进一步做好治理中小学乱收费工作发出紧急通知,要求各级教育行政部门进一步加大从源头上治理乱收费的力度,重点治理和纠正农村中小学乱收和大中城市义务教育阶段公办学校的择校高收费。对非义务教育阶段的公办高中招收择校生,《通知》要求,必须遵守“三限”政策,即:限分数(不准违反规定录取低于最低录取分数线的新生)、限人数(择校生数量不得超过规定的比例)、限钱数(择校生交费标准由省级人民政府批准) 。学校不准超过规定标准收费,不得向择校生收取赞助费或建校费等。开办民办学校不得以营利为目的,其收费标准要报经省级人民政府批准后执行。
(三)实际的主要做法
目前,如果不考虑教育质量,我国大中城市和中东部发达农村地区所能提供的义务教育,已经基本能够满足学生入学的需要。如果学生的家庭不是贫困家庭,或者有其它特殊困难,义务教育的学校规模和数量、学校的容纳量已经足可以保证每个孩子都有学上。但是,由于各个学校的办学条件、师资队伍、教育质量、社会声誉、升学率差距较大,而且高质量的教育资源和低质量的教育资源都是免费的,或者收取同样的学杂费,这样优质的教育资源始终是人们追逐的对象,高质量的教育服务理所当然始终处于短缺状态,声誉好的学校非常拥挤。如果不对不同质量的学校实行差别对待,不对优质的教育资源的使用进行收费,初中入学办法就有三种。其一是像高考那样采取考试选拔的办法,政府、教育工作者和许多人认为这就等于将“应试教育”的压力下移至小学阶段,不利于孩子的成长和发展,不利于学生素质的全面提高,不可取。所以,这种办法在许多地区,特别是大中城市已经废弃。近年来,政府教育部门根据义务教育的基本原则,要求在已经“普九”的地区实行小学生升初中取消入学考试,实行就近入学的政策;其初衷就是打破学校和学生的身份界限,减轻学生的负担,以便更好的实行素质教育。
初中入学的第二种办法就是根据学生的户口和居住所在地就近入学。但是,初中学校之间质量差距大的地区执行就近入学的方针比较困难,这种入学制度造成了人们接受义务教育的质量如何取决于其居住所在地,人们普遍认为这种做法是不公平的,老百姓反映强烈,道理很简单,只是因为人家的户口和居住在教育质量低劣的学校周围就要接受质量低劣的教育服务,道理何在?所以,这种就近入学的办法既没有道理,也难以实行,不可能使社会满意,于是许多地区实行电脑派位的做法。这就是初中入学的第三种办法,这种办法看起来事前的机会是平等的,但是,事后的结果确实是不平等的,极为不公平;教学质量和教学设施差的初中比例较大的地区,种做法就更不公平,这就像是赌博或者购买彩票一样,获得机会进入高质量初中的家庭就象在一次赌博中赌赢了或者购买彩票中奖了一样,儿童的受教育权利无法得到保护。
由于学校之间教育教学设施、教师队伍的质量和学校的声誉之间存在巨大的差距,无论是在实行就近入学的入学制度之前,还是在实行就近入学制度或电脑派位制度之后,实践中义务教育阶段的择校不仅没有完全得到禁止,以缴费为主的“择校”现象反而大量出现。这在大中城市、直辖市和省会城市更为突出,小学阶段的教育中也存在。更有甚者,许多家庭不是通过缴费择校,而是利用权力和各种社会关系进行择校。由于对择校的限制,这些择校现象是不合法的,即便缴费择校在名义上也是不合法的。显然,这些大中城市不存在学校的容纳能力受限、教育规模发展不够的问题,主要是相应的学校之间的教学设施、师资队伍和学校声誉、教育质量的不均衡,这是由于同一类型的教育服务的不同质造成的。于是择校成为一种黑市或者灰市场,而且是一个普遍存在的巨大的灰市场。利用权力和各种社会关系择校显然属于一种寻租和腐败行为。
就实际的缴费择校而言,对于孩子进入民办学校和私立学校学习的家庭,在为政府纳税提供教育经费的同时,但是却不能享受相应的服务,而是自己为了选择符合自己意愿的学校,必须再承担全部的教育成本。这也是极不公平的。
高中阶段教育的“三限政策”有一定的道理,毕竟不能单凭学费作为选拔学生的标准,教育是培养人、教育人的社会活动,教育的效果在很大程度上还取决于学生自身的天分、勤奋程度和已有的教育基础。因此,如何把握好相应的界限是个值得研究的问题。

三、政府为什么反对收费择校?

根据我们调查的情况和政府有关文件来分析来看,教育部门出于对社会稳定的考虑,减少社会对教育部门和学校的意见,坚持以“社会稳定”为第一目标,坚决反对择校。据我们了解研究生收费问题,国家计委已经批复了,但是由于教育部门的主要负责人不同意而搁置,就是由于出于稳定的考虑而否决了。在我国社会经济改革过程中,随着改革的进行,各种利益格局调整,各种主体之间的权利(力)结构、权利(力)分配发生变化,产业结构、经济结构也发生了变化,造成了很多矛盾,在很多人获得了较多的利益的同时,也有很多人的利益受到损害,而且这种“获利”或者“受损”可能是不合理的,很多人下岗、失业,有的人根本就找不到工作。住房制度改革、公费医疗制度改革和社会保障制度不健全使人们的实际支出和预期支出大大增加,贫富分化严重,积攒了了很多社会矛盾。如果实行缴费择校,表面看来势必影响到贫困家庭和弱势群体家庭利益,给这些本来贫困的家庭增加负担,或者说因为贫困就剥夺了他们的子女进入质量好的学校的可能性。这也影响到义务教育的性质,因为义务教育是强制的,也是免费的。教育改革问题、择校问题涉及到千家万户,教育部门的考虑和担心也是有道理的,可以理解的,问题是这样做是否真的能够解决社会公平问题,是否真的有利于社会稳定。其实未必这样。如果教育服务的生产提供永远属于政府垄断,不利于学校之间的竞争,不利于促进差校改善教育教学设施、提高师资水平,提高教育教育质量,不能真正增加全体适龄儿童接受高质量教育的机会,这样何谈公平。即便是所谓公平也是“大锅饭式”的“赤贫”状态下的公平。再说,尽管名义上不能择校,实际上总是有人利用手中的权力或者通过相应的“关系”,进行择校,这怎么能说是公平?!
确实,如果实行择校的话,可以说断绝了贫困家庭孩子接受优质教育服务的机会。但是,如何让贫困家庭子女获得接受高质量教育服务,这正是政府有所作为的地方,政府可以发行选择性学券(即根据家庭的贫困程度为其子女发放代金数额不等的学券,贫困程度越严重的家庭得到的学券数额越大,达到一定的收入水平的家庭,就不再享受学券的待遇),来解决好这一问题。
就我们的看法而言,政府反对择校的另一个理由,就是择校自然会增加社会、家庭对学校和政府的约束,政府和学校要更多的受市场力量的约束,对学校的控制权、决策权必然有一部分从政府和学校转移到家庭、社会和市场,政府不想放弃相应的权利,必然本能地天然地反对择校和发放学券。而且所有的择校方案都会触动原有的教育体制中既得利益者的既得利益,他们当然反对择校,改革与否、是否增加家长和学生的选择权力,取决于这种博弈斗争的结果。教育涉及到意识形态教育的问题,任何政府都通过对教育的控制,加强维护自己利益的意识形态的教育。当这种意识形态并不能真正受到人们的拥护时,政府需要自己的垄断权力强行推行这种教育,政府需要通过各种措施直接的牢牢控制教育,尽力剥夺家长的权力,这些措施当然包括对学校的拨款方式。由于既得利益者包括政府和政府官员,在现有的政治体制下,他们牢牢的控制着教育管理的权力,他们是绝对的强者,博弈妥协的结果只能是保护他们的利益,择校的实施将非常困难。教育改革中的问题,说到底还是政治体制改革的问题,还是缩小政府权力,放权、还权于民的问题。这正如周其仁教授所指出的:“如果政府从来不曾‘亲自’办教育,今天推行学券制的麻烦要小得多。过去伴随国家教育经费一起下拨的,还包括了什么人可以当校长、什么人可以当教师、什么算合格课程等等的‘标准’。这些标准,与学生及其家长着眼于未来人力资本市场价值的标准之间,或多或少存在不一致。一旦学券制推行,上述差别就将表露无遗!标准之变向来要损害一些人。产业部门如此,教育部门也如此。过去看是合适的甚至优秀的,现在看来并不合适也不优秀,这是大难题。都是活生生的人,各有各的来历,大家都要面子,是人之常情。倘若摆布不开,教育券搞起来就难了。这是我们极力主张学券制一定要与教育定价自由相配合的理由。质量稍次——虽然过去被认为很好——的教育服务,取费低一点,总还有市场的。考虑到我国相当多的农村严重缺少师资,我们认为学券制导致的教师‘下岗’压力,远远被高估了。可能被低估的障碍,倒在于人们习惯的思想方法。多少年我们的社会习惯于由政府独家办教育,使人们难以想象还有其他方式可以办教育,还有其他方式可以办由财政资助的教育。很奇怪,想象力受到束缚的地方,‘危险’往往被夸大。” 周其仁的论述是有道理的。
四、择校问题为什么屡禁不止?
义务教育阶段出现择校现象是必然的。只要教育质量存在差异,而且教育服务又是免费的,或者价格很低的,人们总是追求高质量的教育服务。所以,择校的问题在于关于教育服务交易形式或者配置方式的选择不当造成的。这跟价格管制和排队问题类似。巴泽尔(Y. Barzel)和张五常系统研究了价格管制和排队供给问题。特别是巴泽尔研究了排队配给问题,与基础教育中的禁止择校行为、高等教育的入学制度是非常相似的,高等教育入学制度完全可以用巴泽尔的排队配给模型进行分析。巴泽尔指出:“当政府以零价格提供商品,并按谁先来谁先得方式进行分配,商品的分配就会严格按照个人排队的顺序,以及最终在排队中所花费的时间进行。尽管经常会碰到依次排队的现象,但不应把它们看成是当然的事情。如下例所示,假定有一公告,装有1百万美元的一个包裹将给予在某地点排队的第一个人。那么,第一个听到此广告的人可能会马上冲到此地以等候包裹的到来。但是,如果排队秩序没有维持的话,这一百万美元的最后得主就可能是某位开着装甲车、拿着机关枪的人。如果缺乏治安,第一个听到该公告的人也许就不会枉费心力去排队,除非他或者她有能力与拿着机关枪的人有效进行竞争”。 ]张五常、巴泽尔的研究都表明,价格管制会造成租金耗散,是无效率的资源配置和交易方式;价格管制也会出现市场出清,但是这种出清不是有效率的出清,需求方需要支付没有产生效益的“排队时间”,供给方也会在商品或者服务的质量等方面打折扣,商品或服务的供给和需求的数量、质量要求不可能达到最优,资源配置无效率是必然的 。
人们追逐优质教育服务就是因为不用付费。短缺应该针对支付和成本而言,而不应该针对免费的,对不付费的东西人们需求过多,不是短缺,而是价格太低。既然有质量的巨大差异,如果按照就近入学或者电脑派对的方式入学,必然造成事实上的不平等、不公平,而且这种不公平还没有通过再分配等方式进行补偿,政府没有采取措施缩小差距、降低不公平。市场力量自然存在,择校市场也必然存在,择校必然发生。
学校通过让学生家长缴费择校可以获得较多的收入,学生家庭愿意为了获得高质量的教育服务多支付学费,这一市场是自然存在的。如果政府坚持禁止这种市场力量发生作用,其结果只能是适得其反,导致择校的灰市场和腐败寻租行为,必然会导致相应的“租值”耗散,导致社会资源的浪费,减少社会中的“剩余”和福利。各地都曾经发生过这样的事情,学校被制止了招收缴费择校生,向学生家长退回择校费,但是,家长“减负”了却反而发愁,让家长陷入了恐慌。政府教育、财政、物价部门花费大量人力物力查处的结果是损害了学生和家长以及学校的利益,国家也没有获得好处 。
五、中国目前择校的有利条件
(一)高考制度与信息不对称问题的消除
产品或者服务的质量考核问题和信息不对称问题对交易形式和契约的选择、对教育制度选择、教育组织的性质(盈利性和非盈利性的选择)有着至关重要的影响。增加学生和家庭选择、增加教育中市场机制的主要困难之一就是,教育服务质量考核是非常困难的,而且即便是容易考核,家长和学校之间的信息是高度不对称的,正如病人和医生之间的信息不对称一样。这一点也决定了为什么大部分的私立学校都是非盈利组织(就是不能用剩余索取权作为学校组织的激励措施)。一旦这一问题得到解决,私立学校就很容易变成盈利组织。而且是有效率的,我们先来看看北京新东方学校的例子,新东方学校不是学历教育学校,只是为准备出国留学考GRE、托福或者其他考试的人提供语言培训服务,提供服务的目的就在于帮助其学员提高考试成绩,这种教育服务的针对性很强,其外部经济效果很少,可以说没有外部性,这是第一点。再就是,这种教育服务的评价标准非常明确,那就是学员的GRE和托福成绩,而且这种标准是学校必须接受的,是学员所要求的。第三点,考核不是由新东方学校自己完成的,而是由美国或者其他国外考试机构完成的,来自公正的第三方,办学的本来目的就是为了通过这种考试。第四,考核的费用比较低,美国或者其他国家也不是为了检验教学情况而组织考试,学生不是为了验证学校的教学情况而支付费用,学生花报名费、考试费是为了参加考试、为了出国,但考试同时又构成了对新东方学校教学情况的考核,这只是一个附带的效应,外溢效应,可以说新东方学校的考核成本是零。所以,新东方学校提供教育服务不具有外部经济效果,教育服务的质量标准是明确的、容易确定,而且由第三方来执行考核,学生、学校都不需为此专门支付成本,考核的成本为零,所以交易双方关于教育服务信息不对称问题得到解决,度量问题以零成本得到解决,在这种情况下不存在交易中的市场失灵问题,学校当然应该就是以赢利为目的的企业,这样才是有效率的。
与此类似,无论是考核困难的问题还是信息不对称的问题,在中国基础教育体系中都得到一定程度的解决,甚至根本就不存在信息不对称问题,这就是全国实行统一的高考制度的直接结果。对学生学习发展、素质提高情况的度量和考核的困难,影响着高一级学校的生源的选拔制度,影响着高等学校入学制度。高考制度在我们的研究中至关重要。高等学校选拔学生的方式有三种,一种是用学费作为标准,谁交费谁上学;第二种是通过考试来选拔,就是高考制度,谁的分数高谁上学;第三种是推荐,通过对学生进行考评推荐选拔上大学的学生。由于人们通常认为第一种方式,违背了公平的原则,造成了教育机会的不平等,所以人们拒绝这种方式。我们的讨论暂时不讨论这种看法正确与否,不把这种方式列为讨论的范围。只考虑后两种方式,看看在这两种之间进行取舍,从经济学的角度来分析,人是理性的,又有机会主义行为倾向,在这一假设下我们权衡一下哪种方式更合理一些。
由于对学生的学习发展情况进行严格的精确度量和考核是不可能的,或者即便可能成本也是很高的。所以高考仅仅进行笔试,考核的是文化课的学习情况。许多人对高考进行批评,把高考看成是导致应试教育的祸源之一,其实在拒绝用学费作为选拔高校新生的方法时,这种批评缺乏理智的思考。高考的目的是把优秀的合格的高中毕业生选入大学进一步学习。由于教育考核和测量的困难,高考是最可行的选拔好办法。当然,完美的办法是对学生进行全面考核、考察,但是合理的精确的全面的考察很难,无论是对人的智力因素还是非智力因素的考察、考核、计量都是很难的,成本非常高,这不可能单凭课堂考试完成实现,必须在考场之外对学生进行全面进行考察。但是,这种考察会给人以产生机会主义行为的机会。如果由招生单位来考察学生、给学生的情况下结论,显然不可能,只能由学生所在的学校对学生进行非智力因素的考察,这会给中学创造了机会主义行为的机会。一方面,所有的学校可能尽力把自己的学生都说成是品质优良、素质很好的,在推荐与高考并存时,学校为了提高自己的升学率,往往不推荐最好的学生,因为好学生有把握通过高考,获得好成绩,把差一点的学生推荐上去,自然增加了升学率。另一方面,如果全部采用推荐制度,把高校招生指标分解到学校的话,中学的领导、教师会把自己的亲朋好友或者领导的孩子说成好学生,校长、学校甚至公开索取贿赂。由于不同的教师对学生的评价也可能截然不同,有人就可能趁机把不好的学生说成好学生,你分不出他的动机是否真正公正。即便中学产生了机会主义行为,你也很难认定,无法监督或者监督很困难。所以,实行免于考试的推荐入学制度是不可行的,究其原因在于测量的困难。恢复高考制度之后,在以高考为选拔高校新生的主要渠道的同时,我们也曾试行过保送制度,也确实推荐了一些德智体全面发展的好学生。但是,事实证明这种推荐制度是不可行的,这种推荐制度漏洞是很大的,在现行社会体制、教育体制下,长官意志决定一切,长官意志时常可以轻易而举的强奸那根本无保障的民意,许多学校在选拔“保送生”过程中做手脚,把品行并不怎么突出,学习成绩并不怎么好的孩子打扮成优秀的学生进行“保送”,大大降低了保送生的质量,严重损害了教育的公平和效率。所以,尽管用高考分数作为对学生学习等方面情况的考核标准是极其不准确的,考核出错是经常的,必然会有一些能力较好、具有独立思考能力的学生不能获得高分,同时也必然有些并不具有很好的独创能力,但死啃书本的学生能够获得好成绩;同时,即便统一试题,统一评分标准,不同教师对标准的掌握不同,考试成绩也就不同。但是,我们应该承认这样一种统计结果,从统计的角度看,学习效果好、创造能力强的学生获得高分的多,用统计术语说考试成绩和学生的实际能力水平呈正相关。所以尽管高考也会出现考核评定出错,高考仍是相对公正的,保送制度不可行,在拒绝用学费作为选拔标准的情况下,高考制度是唯一可行的办法。在高等教育资源还非常短缺的情况下,高考能最大限度的杜绝了那种依靠权力和金钱来徇私舞弊的现象,虽然这种考试也有可能把一些优秀青年排除在大学校门之外,但能在最大程度上把优秀青年送到高校接受高等教育,确保了高等教育公平原则的实现,也在很大程度上保证了生源的质量合格。
而且进一步,在目前的条件下,只能由国家或者省级政府组织统一的入学考试。如果由学校单独考试,不实行全国或者全省统考统一考试,显然成本太大,重点大学报名的太多,大学本身自己无力组织考试,由学校来组织考试成本太大,只好实行统一考试。既然统一考试存在,统一基础教育教学大纲、教材就是必然,不统一也得统一。
虽然高考有很多弊端,例如,学生课业负担过重与高考有关系。但是,从信息经济学的角度来看,高考的积极作用远不只在为高校选拔合格的学生方面。由于高考的导向和指挥棒作用,大大简化了普通高中的教育教学评估,由于高考成绩的相对客观性,用其作为评估指标简明公平,总比没有客观指标,比单凭上级旨意认定学校的办学情况好坏好多了,促进了普通高中的公平竞争,在基础教育资源配置,充分利用教育资源改进提高教育教学质量方面起到了很好的促进作用。正是由于高考制度的约束,许多没有什么靠山和社会背景的青年教师能凭其教学成绩而受到重用,调入重点学校,从农村调入城里。同样正是由于高考的制约作用,一批教育教学优秀的教师才能走上领导岗位,同样基于高考的压力,普通中学才把有限的教育资源用于教育教学工作。相反,在过去的职业技术教育学校评估中,由于市场约束力还不太强,政府由难以了解学校工作的实际情况,缺乏学校运作情况的“充分信息”指标,同普通高中相比,职业学校之间的竞争相对缺乏公平的竞争标准,政府在进行优秀学校和重点学校的评选时,政府和职业学校都存在弄虚作假,随意编造材料,行贿走关系的现象和行为,所谓重点学校、先进学校往往徒有虚名。对比之下,在目前的社会制度环境条件下,高考成绩这一信息指标在普通高中评估中的作用更容易看到,既制约了政府的机会主义行为,也有力地促进了学校下力气做好教育教学工作,尽管这种努力的方向是应试教育。
由于高考制度的存在,以及由于高考所引发的一系列升学考试(初中升高中等)的存在,事实上的考核标准是大家共同接受的、明确的(尽管有不合理的成份),而且是由学校和学生及其家庭之外的第三方进行的。从很大程度上来说,家庭、学校、学生的目的就是为在这种升学考试中获得好成绩,应试教育也就是这个意思。更为重要的是,由于有了明确的大家认可的标准(在高考制度下的标准),家长、社会对基础教育的评价有了统一的认识,学校的教育教学质量有了大家容易判断、共同认可的标准,同时这种考核是由学校之外的第三方——政府独立进行的,只要不出现考场作弊行为,人们有理由认可考核的结果,大大节约了考核度量成本。而且这种考试是为了选拔学生而进行的,考核不是为了专门考核教育教学情况而进行的,形成对学校育教学情况的考核就是一个附带结果,可以说考核成本为零。在几乎没有成本的情况下,由于考核和度量问题而引起的市场交易失灵问题,家长和学校关于学校教育服务质量的信息不对称问题得到了很好的解决。高考和其它升学考试成了得到认可的,而且成本很低的教育教学质量的考核度量标准,这为基础教育引入市场化机制、为择校的进行打下基础,导致我国的基础教育民办学校可以是以赢利为目的的企业,也就是说以赢利为目的可以作为民办学校的激励机制或者治理结构。
(二)学校和学生及其家庭交易的交易关系的专用性方面
资产和交易的关系专用性方面,初等教育、基础教育学校与学生的交易中,学校与学生及其家庭存在高度的专用性关系。这主要是因为,对于未成年的孩子来说,他们不应该脱离家庭,不能离开父母独立生活,而家庭的居住地是较固定的,孩子必须尽力在家庭所在地附近就学,特别是对农村家庭来说,这一点更为重要,孩子去学校所花费的时间、交通费是必须考虑的。而学校办学存在规模经济效益,学校必须达到一定规模,教育成本才较低;在一个地区范围内人口数量有限,从规模经济效益的角度考虑,这一地区的生源也许只允许建立一所学校,这样就不存在学校之间的竞争,学校与学生之间相互依赖,学校与学生之间存在高度的相关性,这给学校与学生之间交易的市场化增加了困难,我们知道解决资产专用性给交易带来困难的办法是实行纵向一体化,把所有权配置给一个主体。而对于学校来说,学生及其家庭是分散的、独立的主体,采取集体行动、行使对学校的所有权的成本较高,另外解决的办法就是由政府来举办学校,或者学校不以营利为目的办学,把私立学校办成非营利组织。
从这一点来说,人口多而且居住密集的地区,有条件举办多所学校而不会对办学的规模效益有较大的影响,学校与学生之间的相关性就会大大降低,学校与学生之间的交易市场化容易一些。所以,大城市、人口密集农村地区更具备这一条件。我国人口多、人口密度很大,在城市这一点很突出,人口较密集的中东部农村也存在这一现象,在一个地区范围内,可以举办多所学校而不影响学校的规模效益,这样学生与学校之间交易的专用性关系很弱,因资产的关系专用性而引发的市场交易失灵不存在。
(三)优质的基础教育服务更接近私人物品
2001年的诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨以及美国著名财政学家、普林斯顿大学教授哈维•罗森(Harvey S.Rosen)、美国密执根大学教授范里安(Hal R.Varian)等坚持认为教育就是私人产品。三人分别在各自著名的教科书《经济学》 、《财政学》 、《高级微观经济学》(《微观经济分析》) 中,明确指出教育是私人产品,但是由政府(或政府参与)提供与生产教育服务,所以他们把教育看成是由政府提供的私人产品。我国学者蔡昉教授等也对教育服务是公共产品或者准公共产品这一结论提出质疑 。教育服务属于准公共产品,即便是义务教育服务也是如此。甚至从理论上来说准公共产品提供中,政府要参与政府要出资,才能使相应的生产和提供达到最优,投资最大化,才能实现资源的优化配置。但是,这只是说在均衡状态下是如此。政府参与提供与生产教育服务的目的在于弥补私人投资、私人购买的不足,而不是成为限制私人投资、私人购买的理由。政府的参与生产和提供教育服务,同时也必须需要私人的投入才能达到社会投资的最优规模,提供最佳数量的教育服务。私人的购买、私人出资不同于政府投资,这必须依靠市场机制。准公共产品的生产与提供中,私人投资必须占一定的比例,达到一定的数量才行。如果私人愿意购买、愿意出高价格,就不应该拒绝。既然私人愿意出很高的价格,就意味着短缺,意味着优质教育服务供给不足,市场需求存在,私人投资是可能的,那么为什么要拒绝私人投资呢?为什么要限制人们购买高质量教育服务的权利?为什么要限制人们根据自己的需要选择符合自己心愿、符合自己标准的教育服务的权利?这样限制的结果只能是限制和妨碍教育的发展。
优质基础购买教育服务的个人期望收益远远大于一般质量的基础教育服务,学生获得优质基础教育服务就能容易进入大学特别是名牌大学,期望收益比较高。优质教育服务是稀缺的,更接近私人物品。所以,享受优质教育服务理应缴费,让市场调节优质教育服务的提供是可行的。
公平问题也可以从另一个角度来考虑,既然教育是一种投资,为什么不能用收费进行调节,为什么有钱不能投入?为什么有钱不能上学?从学生的角度来说,既然我将来也是个纳税者,我的父母也纳税,为什么就因为让我接受质量低劣的教育服务、不能获得接受优质教育的机会?!我们要有整体公平观,谁受益谁出资才是公平的。很难想象,如果不受益,谁会出资?用学费作为选拔标准的一方面,贫困学生入学时出资困难交学费困难是事实,但是学生一旦完成学业将来获益也是事实,所以问题不在于收不收费,而在于如何让学生获得学费。如果通过免费入学,暂时把学生的入学的困难解决了,学生将来收益的成本让别人承担了,显然相当于把接受劣质教育服务的人的财富转移给接受高质量教育服务的人,其不公平不合理是显然的。
当然,政府必须为所有的孩子提供基本的教育服务,在这个前提下把择校收费合法化、公开化,把优质教育服务的交易市场化,必然能改善教育资源的配置,增加教育投资,增强学校之间的竞争,还能杜绝所存在的腐败问题,一定能促进教育的发展,促进教育教学质量的提高,一定能让更多的孩子获得更好的教育服务,增加教育的公平。能够采取市场交易的形式进行的交易,就不要采用管理交易或者政府交易。这也是与世界教育市场化改革的潮流相一致的。

六、关于基础教育中择校问题的政策建议
第一、中央政府必须进一步把教育管理权力下放。按照经济学的原理,举办教育的责任和教育的决策权力应该在地方政府和选民手里,这样才是有效率的。同时,办学的责任和管理权力应该赋予同一主体,我们国家现在把基础教育的办学责任交给地方政府了,但是,中央政府仍然保持相当大的管理权力,这显然是不合理的。
中央政府有关部门应该解除关于择校的统一禁令,鼓励地方政府通过择校的方式,重新构建基础教育体系。允许学生及其家庭根据自己的意愿选择学校。应该增加地方政府在教育决策方面的权力,允许地方政府根据本地特点进行教育制度、教育政策的选择。其中具体的实施政策应该由地方人民代表大会自己决定。
第二、改变教育拨款方式,逐步减少向学校的直接拨款,向学生或者其家庭发放学券。直辖市可以在全市内统一发放学券,以市为学区,统一标准。省或者自治区,由于区域面积较大,可以以地区(或者地级市)为学区,统一发放学券,甚至可以以县为学区发放。择校的地区范围(学区)因地而已,农村可以限制在一个县的范围内,城市的范围可以适当扩大,可扩大至整个市区。
第三、每个学区组建一个“学区择校管理办公室”(可以把原来的教育部门改造而成),负责向学生发放的学券,考核、了解管辖范围内每所学校的招生情况和办学情况,并据此向学校拨付资金。“学区择校管理办公室”可以在各个县设立办事机构(由原来的县教育局改造)。
第四、各学区在“学区择校管理办公室”内设立“家长信息中心”,负责收集各个学校办学情况的信息,及时向社会和家长发布,帮助学生和家长选择适合自己要求的学校。
第五、“学区择校管理办公室”必须接受学校、家长、政府和社会其他成员的监督,设立“监督委员会”,对于“学区择校管理办公室”的违规行为、违法做法,学校和家长有权向“监督委员会”提出申诉,“委员会”有权力调查并制止“学区择校办公室”的不法行为,
第六、各省、直辖市、自治区政府制订适合本地特点的学校最低办学标准,例如,教师标准、办学条件要求、安全和健康标准等,这些标准必须是最低限度的要求。任何一所达到这些最低标准的学校,都有资格成为可供选择的学校,政府不得拒绝学校的申请和要求,不能因为是民办学校就进行歧视。应该把基础教育中可供选择的学校的范围扩大,包括民办学校和私立学校。并且为学生发放学券,可以选择民办学校、私立学校,让私立学校和民办学校也能获得政府资助。真正让公立学校、私立学校、民办学校进行公平的竞争。
第七、由于历史原因造成的不同公立学校之间办学力量、教育教学质量和社会声誉之间存在很大的差异,这不是单纯竞争的结果,而是政府扶植的结果。所以,对于办学力量较强的公立学校收取的学费,必须按比例上缴“学区择校办公室”。由“办公室”负责对于办学力量较弱公立学校,在一定的时限内给予适当的补贴扶植,以便让所有的学校处在同一起跑线上进行竞争。
有必要对所有的公立学校办学条件、师资队伍情况进行一次全面评估,将学校办学条件分为几个等级,对于达不到最低标准要求的学校限期整改,如果整改后还是达不到最低要求,就要关闭停办;对于达到了最低标准,但是仍然是薄弱学校的,政府在规定的一定时期内,进行倾斜帮助,把优质学校获得的择校收入,转移给薄弱学校,扶植薄弱学校的发展。
对于民办学校、私立学校政府虽然不能像薄弱公立学校那样实行这种扶植办法,但是在学校的收费政策、纳税以及投资回报方面,有相应的配套政策。
第八、改变政府与学校之间的关系,赋予学校办学自主权。每一所学校都应有权决定学校的管理模式和办学事宜。学校要形成一个类似董事会的组织,组成人员包括校长、教师、学生和家长、学区的成员等,重大事情由这个组织来决定。避免政府干涉学校的事务。学校有权聘请或者解聘教师,同时,教师有权跟学校进行谈判,可以自由选择任职学校。学校自主决定招生数量,办学规模。学校有权决定自己的办学特色。
第九、除了收取学券之外,学校还可以直接收取部分学费,允许学校获得一定的定价权力,而且民办学校的收费决策定价权力更大些。
第十、建立市场化的校长选拨机制,把学校的发展情况同校长的收入挂钩,并要求校长用一定的财产作抵押,达不到任期目标的要承担相应的经济责任。
第十一、对于贫困家庭的学生,应该给予更多的补贴,推行发放选择性学券。
第十二、采取措施,解决好对差生的歧视问题,任何学校都不能拒绝差生入学。

七、附 录
(一)浙江省长兴县发放教育券情况的介绍
长兴县位于浙江省的西北部与苏皖两省交界处,东临太湖,西倚天目山,全县面积1428平方公里,辖10镇6乡,人口62万,在校中小学生8万多人。近几年,长兴县国民经济持续稳定增长,已成为浙江省的“小康县”和全国综合实力“百强县”。作为一个百强县,长兴每年的财政预算近2个亿,其中34%——8400万元——作为教育经费拨付。
导致长兴县实行教育券制度原因是一个偶然的因素。长兴县教育局长熊全龙先生2000年11月访美考察,访问加州的“罗斯密学区(Rosemead School District)”,这是一个新兴的华侨集聚区。但是,尽管该学区并没有实行教育券制度,熊先生访问的时间是2000年11月初,正值加州大选前夕。美国大选时通常将一些需要全民公决(ballot)的问题,一并写入选票,由选民表决。这一年加州公决的单子里,恰恰就包括“是否在全州实行学券制?”长兴考察团访问罗斯密学区的时间是11月2-3日,离开大选还剩4天而已。负责接待的学区领导人对来访的长兴县教育考察团大讲“公立学校能不能得到经费,将取决于学生家长是否愿意把学券交给学校”。由此,长兴县教育局长知道了教育券。可是,11月7日全州投票的结果,赞成学券制的不足30%,学券制没有作为州法通过。
长兴县教育考察团并不知道罗斯密学区没有实行教育券制度,甚至其他的关于教育券的信息也一无所知。但是他们知一点,就起而行。2000年11月访美知道学券制这回事;来年3月提出在试行的构想;4-5月向县委县政府和省教育厅进言并得到支持;5月10日下达文件。到2001年9月新生入学,首期两种教育券已经发到学生手中。
长兴县教育券分为义务教育和非义务教育两种;义务教育阶段是一券500元,而且是选择性教育券,仅仅针对贫困学生发放;非义务教育阶段是每券300元,可选择民办学校,也可以选择公立学校,非义务教育阶段可选普通高中,也可以选职业高中。在长兴县,一个小学生读完公立小学,每个学生平均享受国家教育补贴6000元,平均每生每年1000元。民办学校呢?一次性得教育券500元,是补贴整个小学六年的,仅仅占公立学校教育成本的十二分之一。所以,在长兴县民办学校通过这样的教育券获得的政府拨款资助非常有限,而且只有贫困学生获得教育券。非义务教育阶段的成本更高,而教育券的金额仅仅为300元,我们可以想象,教育券的作用不会明显。但是,据该县职业技术学校介绍:教育券的作用很大,该县职业技术学校计划每年招生100人左右,以往每年只招到几十人,而在2001年实行教育券后,招生人数增加到230人。对此结论,我们还是持谨慎的态度。
该县教育券实施计划是分步走的渐进策略。率先考虑的是将全部高中教育纳入教育券体制的轨道。就是说,政府把办高中的全部费用都以学券形式发给初中毕业生。然后,由学生在县里各所普通高中和职业高中——包括公办、民办、以及公私合办——之间自由选择,学生选中哪家,以教育券折抵部分或全部学杂费。
高中先行的理由是:(1)超出普遍义务教育的范围,易于推行;(2)全县普通高中和职业高中基本已经搬到县城,便于在同一平台上展开竞争。他们担心的问题是,长兴一家全面推行教育券,优秀的老师会不会向临近未行此制度的“低压地区”跑。尽管长兴县实施教育券的效果有待于进一步观察、了解,但是,下面的案例说明这种担心可能是多余的。

(二)美国纽约东哈雷姆学区的择校改革
在美国,最为彻底、最受人注目的择校改革是纽约东哈雷姆(East Harlem)学区(曼哈顿第四学区)的改革。该学区坐落在纽约最贫困的地区,学生半数来自单亲家庭,80%的家庭处于低收入水平,几乎所有的学生都是少数民族后裔,60%是拉丁后裔,35%是非洲后裔。1973年,在纽约2/3的学区中,纽约东哈雷姆学区的学生阅读和数学成绩排在倒数第一名。1974年,纽约东哈雷姆学区在纽约的32个学区中排名倒数第一。它的学生仅有15%完成作业。1989年,排名上升到第16位,超过65%的学生按时毕业。到90年代后期,地处在纽约最贫困地区的东哈雷姆学区仍在不断进步,希望来这里工作的教师趋之若骛,等待的人排成长队。这一巨大变化,都起源于择校改革。
1974年,面对倒数第一的局面,纽约东哈雷姆学区的管理者除了改革无路可走。他们进行了一场激烈的变革:在他们的学区里允许自由选择学校。学生和家长可以选择最适合他们偏好和教育目标的教学方案,教师和学校也可以选择他们认为能产生最佳教学效果的课程和培养计划。1974年改革后,学区围绕不同的理念、哲学和教育项目建立了许多学校,学区鼓励有思想、有干劲的教师提出各自的教学计划,并在学区的支持下建立自己的学校。新学校层出不穷,在同一所幢大楼内就有很多所,都有自己的校长、教职员工和学生,学校拥有自主办学的权力,有权决定教育教学方法、教学项目、教学内容和其他一切与教育服务相关的事宜。有些学校工作很糟糕,不能吸引学生和家长,被迫关闭了。有些学校提供的课程和教育计划很受欢迎,成为学区内其他学校的效仿对象。
该学区改革的结果是学生的学习成绩日益提高,1973年该学区只有15.9%的学生能够阅读或者达到启蒙水平,到1987年已经有62.2%的学生达到这一水平。1985年临近学区中学的预定目标是70%的毕业率,而纽约东哈雷姆学区尽管接受了任意参加的学生,其毕业率超过了90%。