萍水相逢：从千年发展目标来看人权的现状与发展(二)

续上期：

VI. 人权在当前千年发展目标的报告机制中的作用

A. 理论

一些人权支持者对于介入千年发展目标进程表示迟疑，其中一个原因是，他们怀疑在这一过程中人权不会获得认真对待。这是一个合理的担忧，如果人权工作组能够被说服为千年发展目标进程加一把力，则这一担忧是可以消除的。

已经有一些很让人欢欣鼓舞的迹象表明，人权的确是千年发展目标计划的一个重要的元素。除了千年宣言自身出现了8处对人权的提及，联合国系统内发布的很多报告都给人权以特别关注。但是，进一步分析就会发现，千年发展目标报告机制中对人权问题的处置的方式是大不相同的。就广泛的政策文件而言，如果比较一下HDR2003与其他有关千年发展目标的报告，就会发现存在着指导性的不同。前者明确宣布，要致力于“千年发展目标：国家间旨在终结人类贫穷的契约”。当我们从政策领域转移到项目领域时，这种带有修辞色彩的对人权的引用和实际的项目内容之间的差异变得愈发明显。

在接下来的分析中，首先考虑HDR2003，然后是其他有关千年发展目标的主要国际报告，最后详细阐述千年发展目标国别项目的报告。HDR2003指的是千年发展目标在有关一系列广泛事项的人权维度。作为一项普遍的规则，它宣称：“国别项目必须•••尊重人权，支持法治，并承诺以诚信和高效的态度来实施。”接下来它认为，“如果没有良治——在经济政策、人权、运转良好的制度和民主政治的参与方面——任何一个在人类发展上欠发达的国家都无法期望在发展努力中获得长期的成功，也无法指望援助国扩大对自己的支持。”HDR2003确定了6项对于把一国从贫困的漩涡中解救出来至关重要的政策方面中，把通过推动民主治理来提升人权和社会公正的需要也包括了进来。它是这样解释这些政策的必要性的：

在许多国家，穷人、少数民族、妇女和其他群体依然无法获得公共服务和个人机会——因此无法在发展已经开始的情况下从中受益。政治机构必须允许穷人参与到有关他们生活的决策当中，保护他们免受政府或其他力量武断的、无法问责的决策。为千年发展目标而制定的国家战略，必须包括对妇女教育权、生殖健康服务、财产所有权的承诺，保障妇女的土地使用和占有，促进妇女劳动力的参与。他们还应当应对其他形式的歧视——在种族、民族或宗教上的——这些歧视会让穷人更加边缘化。通过诸如地方分权对政府结构进行改革，以便深化民主，增强穷人在决策中的话语权的分量。

最后，该报告用了整整一页来探索和详细阐述人权与千年发展目标之间的关联。它从指导千年发展目标的一些重大基本价值的分析开始，这包括：

1. 自由。人类有权过他们自己的生活并养育子女，享有尊严，免受饥饿的折磨，免受暴力、镇压和非正义的担忧。以人民的意旨为基础的民主的、参与性的政府最能保障这些权利。

2. 平等。任何个人或者国家都不应当被剥夺从发展中获益的机会。应当确保妇女在权利和机会上应当与男性享有平等的地位。

3. 团结一致。在应对全球所面临的挑战之时，其成本与负担应当在公正与社会正义的原则之下公平地分摊。那些遭受痛苦或者获益最少的群体，理应从获益最多的群体获得帮助。

4. 宽容。人类必须彼此尊重，尊重多样性的信仰、文化和语言。社会内部以及社会之间的差异既不应该成为担忧的对象，也不应当成为被压制的对象。而是应当被珍视为人类宝贵的财富。应当积极推动一种在所有文明之间的和平和对话的文化。

其他两个被列出来的价值分别是“尊重自然”和“责任分担”。该报告还提到了把千年发展目标与人权框架相联系的一些好处。例如，人权方法把千年发展目标的内容从软目标或者“一种慈善的形式”转变为明确的责任。这个方法也有助于突出实现千年发展目标的承诺为其他国家也提出了责任。同时，在人权方法的框架下，实现千年发展目标所必需的政策和制度改革更加清晰，包括诸如在公共决策中的参与、保护弱势群体和消除性别歧视等要素。最后，千年发展目标提供了确定而普遍接受的基准点，而这在经济、社会与文化权利上“渐进的实现”中是没有的。
另一个对千年发展目标和人权进行了综合阐述的主要报告是联合国人口活动基金会（UNFPA），2004世界人口报告（UNFPA Population Report）。该报告不仅把计划生育作为一项人权或者生殖权，还关注不平等和给妇女授权的问题。该报告很好的运用了人权框架。具体的人权规范被大量地引用，与《妇女协定》的相关性也得到了认可，权利被侵犯的情况下法律救济的必要性也得到了强调，人权制度的作用也被提及，具体目标所处的更为广泛的人权背景也被反复承认。
但是，许多主要的国际行动组织所发布的大量其他有关千年发展目标的报告，与HDR2003和联合国人口活动基金会的人口报告中对人权的强调和突出并不太匹配。例如，近期发布的关于关安全饮用水和卫生的报告，这些目标在千年发展目标中有整体的突出，在目标7当中有特别的强调，但是这份报告既没有在人权地位与清洁水之间的关系上，也没有在人权对于保障清洁水上的作用加以提及。

B. 实践

为了理解关千年发展目标与人权之间的复杂关系，我们必须首先认识到理论与实践之间的鸿沟。这一鸿沟可以从截止到2004年8月的UNDP网站上所提供的59份关千年发展目标国别报告中得到最好的印证。这篇文章调查了15个国别报告，以明确他们考虑这一进程的人权维度的程度。被挑选出来的报告样本包括了2004年出版的全部报告，这些报告涵盖了世界的主要地区。这些报告体现了一系列的方法，从大量的介绍人权框架，到包含一点符号性的引用，再到对人权只字不提，这是非常严重的。但是，令人感到奇怪的，是第一种情况出现的概率极小，在许多其他的报告中也寻不得人权二字半点踪影。

在这一谱系的一端，是波斯尼亚和黑塞哥维那的报告。在这些长达141页的报告中，总共有108处引用了人权。实际上，对千年发展目标形势的全部分析正好处于人权的框架之内。该报告声称，它关注“一个旨在保障世界人口之福利并致力于保护和促进人权之实现的普遍的、全球的项目，一个所有致力于发展的行动者都会聚集在一起并团结协作的项目。”就其将经济、社会与文化权利放在分析的核心位置而言，该报告也是值得称道的，虽然该报告对这些权利的工具性价值与它们的内在价值看得同等重要：

在战后的一段时间里，为了让流亡者和难民重新回到家园，而且也为了首先通过民主选举出来的当局当政来实现社会的民主化，坚决要求尊重从生命权到选举权的某些基本权利是合理的。 没有人注意到这样一个事实，即除了民权与政治人权之外，还有一些基本的经济、社会与文化权利，对于民主化进程的一样的重要。如果这些权利没有获得践行，那么难民的返回和民主将变得不可能或者不完整。

该报告还十分重视实现千年发展目标所面临之挑战的性别维度。该报告认为，一些评估表明，性别问题“根植于布隆迪贫困问题的核心”。该报告整体而言是关于精心阐述的针对任何发展问题而不仅限于与千年发展目标之关系的人权方法最为完善的例子之一。

另一方面，虽然泰国的长篇报告中也包含了15处对人权的援引，但泰国代表了一个完全不同的态度。更进一步观察就会发现，这些援引中，有8处是千年宣言自身正文中的内容，而泰国的报告仅仅是进行复述而已。其他的援引中，有一个提到了国家人权委员会办公室是该报告起草的顾问机构，另一个则提到，对妇女的暴力侵犯是“一项予以最高关注的人权问题”，强调社会应当理解和支持“一种女性与男性在权利、社会角色和责任上的平等体系”。有关人权的最强有力的一般性陈述是：

把穷人、处于不利地位的人和弱势群体纳入到发展的主流当中，是当前议程的首要出发点。宪法对人权的期望需要通过对相关的法律框架进行制度化改革来变为现实，这将为以权利为基础的发展的推进提供强大的基石，这种发展则是每一个人都将分享发展所带来之好处的长期保障。

总体而言，该报告虽然提到了人权，但是未能有效地将相关人权维度与该报告的操作部分有机地结合起来。

这一谱系的另一端，则是那些仅仅象征性地提及人权的报告。因此，譬如，菲律宾虽然在推动发展的人权方法上做了大量的工作，但在其58页的报告中只是两次提到了人权。第一次是在报告主体部分的开头一段，提到千年宣言重申了“对和平与人权的承诺”。第二次也是最后一次提到人权，则出现得非常晚——在讨论学校课程设置的时候，该报告指出，“初等教育机构将人权与性教育的内容融合在课程当中。”类似地，加纳的报告只包含了一处对人权的援引，只是在提及加纳PRS立志要“巩固民主治理，强化问责机制，保障人权和法治。”加蓬共和国的报告三次提及人权，其中两次是有关千年宣言和联合国峰会。第三次则是在说到加蓬已经批准了妇女协定的时候。这后一个援引，实际上是其他许多报告的升华（advance）。

越南报告也只有一处对人权工具主义式的援引：“教育和医疗服务的提供的一个适当的最低标准，不仅是发展的前提，而且更重要的是，这本身就是基本人权。”埃塞俄比亚的报告中最具有象征性的引用是，该报告第一页提到了人权对于千年宣言的重要作用，但是就此没有任何进一步的论述。

许多其他报告位于这一谱系的最末端，这些报告中完全没有出现人权二字，其中包括中国、匈牙利、沙特阿拉伯、斯洛伐克共和国、斯洛文尼亚、乌克兰和津巴布韦等国相当详尽的报告。一个最为引人注目的例子是阿富汗长达56页的宏篇报告，该报告的起草得到了UNDP的大力协助，UNDP阐释了对该国在寻求实现主要目标过程中所遇之挑战的详细分析。该报告实际上是对其封面上的目录做了一个摘要，提出了一系列有关人权维度或者视角会适用或者有用的事项。该报告以此开篇：

自从塔力班倒台之后，四百万儿童得以进入学校学习。这其中有近四成是女孩。在小儿麻痹症的危害大过地雷仅仅五年之后，一场令人印象深刻的免疫运动基本上消除了小儿麻痹症。一项麻疹治疗项目几乎拯救了30，000条生命。阿富汗拥有一个民主的宪法，正在准备总统和议会选举。在两年之内，这个国家已经采取了重要的步骤，向着一个更为开放的社会迈进。

（千年发展目标）代表了一种协同合力的目的——对阿富汗人们在道德和政治上的承诺。

但是，尽管阿富汗所面临的挑战与人权是如此之紧密相关，在整个报告中都没有一处对人权的提及。

联合国人口活动基金会（UNFPA）也表达了对国别报告有关内容的不满。在联合国人口活动基金会2004年的人口报告中，该基金会认为，1994年在开罗举行的人口与发展国际大会所采纳的“以人权为基础的议程”，在努力实现千年发展目标的情况下“值得给予最高的优先考虑”。但是，联合国人口活动基金会又继而指出，到2004年为止所发布的千年发展目标报告中，对生殖健康问题的认识程度较低。

C. 对理论与实践存在差异的解释

对于人权怎么会在如此众多的千年发展目标报告中几近消失，从来都不乏解释。最为明显的解释是，所讨论的国家的政府不希望把人权包含在报告当中。另一个解释是，他们的国际顾问宁可选择使用不同的说法，或者感到人权的语言在某种程度上可能是无法达到预期目标的。再一个解释是，虽然这些报告本身没有提及人权，但是他们的确在讨论那些事实上属于人权范畴的话题。即便是用一种不同的术语来讨论，但是，谈论教育之目标与教育权之实现之间的区别，或者谈论待人接物与尊重身体之官能完整的人权之间的区别，现在应当比从前获得更为广泛的理解。

与诸如为避免人权维度之类的理由有关的差别，在UNDP的评价办公室对千年发展目标国别报告的评价中得到了极好的印证，“人权”二字仅仅出现了三次。尤其是，该评估报告认为，“期望一国政府区讨论‘积极’的事项，譬如证明人权被侵犯、针对边缘化族群的歧视、对偏远地区的忽视，或者讨论那些无法解决的冲突是不太合理的，特别是当大选临近的时候，这种期待更加不现实。” 虽然这一点是为了支持“政府可能不是千年发展目标国别报告最好的编纂者”这一论断，该原则似乎不比那些由国际机构自己所起草的报告来得更不切合实际。这一点其实转到了对千年发展目标报告机制的人权批评上。如果这些报告未能应对或者甚至承认现有的人权问题，它们通常会排除那些对于理解那些抑制千年发展目标实现的主要障碍非常关键的一些事项。如果不太可能提及诸如针对妇女之歧视之类的根深蒂固的敏感问题，一旦将某些种族、宗教、语言或者其他少数族群排斥在发展的过程之外，或者对任何表达不满或者提出替代观点的人进行折磨，那么这样的报告既在性质上是不尊重现实的，也无法应对实现那些千年发展目标所必需采取的关键步骤。

如果一种方法完全忽略人权或者仅仅是蜻蜓点水般的提及人权，那么这种方法肯定忽视了发展程式的一种重要维度，忽略权利的潜在能量，这种方法还错过了一个机会，即认识到有关政府所承担的广泛的人权责任以及由此而来的对其具有拘束力的国际标准的机会。现在这些报告最大的问题，在于这种方法无法为人权的支持者提供足够的动力去参与千年发展目标的进程，也不能为反驳某些人所认为的千年发展目标的推动方式与人权框架不相容的看法。

有些讽刺意味的是，在UNDP的评估中也承认了这一点。另外两处对人权的提及实际上也是同样的正文部分，在执行摘要和结论和建议部分做了重复：

对千年发展目标的交流（例如，公共关系材料）必须确保非政府组织和其他机构对千年发展目标的关注不会故意把对注入暴力、儿童权利被侵犯、歧视、人权被侵犯及类似问题的注意力转移到别处。

事实上，当这些国别报告齐刷刷地忽略这些问题时，当对这些报告所做的整体评价除了对政府不愿提这些问题表示理解之外，也没有对人权哪怕是提上一句，就很难实现这种承诺。

VI. 以人权为基础的方法能提供解决之道吗？

A. 把人权与发展联系起来

试图将人权与发展问题联系起来，至少是在联合国的框架下，可以追溯到 Manouchehr Ganji就经济、社会与文化权利的报告。该报告在1968年在德黑兰举行的第一次世界人权大会上获得了通过。下一个主要的步骤，则是联合国人权委员会在1977年对发展权之存在的宣布。最初，人们对这一概念寄予了厚望，希望它能创造一种情境，会认真研究这两种问题之间的联系。但是接下来就发展权之含义及其如何能为找到人权与发展之间的联系作出实质贡献而展开的长达1/4个世纪的争论，并没有多少产出。主要的结果似乎就是数不清的讲话，针对决议之措辞的外交之争，以及联合国专家工作组的建立，随后又建立了一个联合国政府工作组，随后又组建了一个联合国独立专家团，最后是一个新的联合国工作组。到最后的时候终于发现，至少有某些环节没有发挥作用。

与这些相当沉闷的努力并肩作战的，是一系列在一线的工作人员和学术界之间就基于人权的发展方法而展开的积极得多的讨论。与发生在联合国各种会议室里对发展权的外交争执不同，实践者与学术界之间的论争获得了积极的推动，而且还主动寻求影响国家和主要的国际发展机构的实际操作。至少，这种讨论要比那种围绕发展权而展开的抽象而毫无结果的争论要来得更有意义。

在联合国体系内，以权利为基础之方法的精髓被概括为“对以人权为基础的发展合作方法的普遍理解”，这个说法是在2003年由10个联合国机构和很多其他发展机构共同参加的一个会议上被采纳的。这次会议许可了这种分析的出版。这种“普遍理解”的三个基本要素是：

1. 所有有关发展的合作、政策和技术援助，都应当与《世界人权宣言》和其他人权国际文献中所规定的那样，致力于推动人权的实现；

2. 《世界人权宣言》和其他人权国际文献中所包含的人权标准以及由此而产生的各种基本原则，应当作为所有领域和所有的项目实施阶段中发展合作和项目执行的指导。

3. 发展合作应当有助于“责任承担者”实现其责任的能力和/或“权利持有者”主张权利的能力的发展。

尽管这一声明和有计划的努力的采纳使其更加具体化，但是发展方面的专家和人权方面的支持者对二者之间联系的研究的投入，依然是不均衡的。在一项近期的分析中，Darrow和Tomas认为，“以人权为基础的方法要保持可信度，需要在概念上实现更高程度的严格性和清晰性，这要比以前的做法难得多，同时还需要对它们的相对优势和局限性有一个客观的评价。”

在很大程度上，关键的问题并不是究竟该不该寻求一种更为一体化的方法，而是如何对这样的方法进行最好的塑造。这里尤其需要注意两个应当作出回答的问题。千年发展目标的过程如何能够更加有利于人权？如何调动人权标准和程序以便增强千年发展目标计划的有效性？

这些问题并不容易回答。正如已经指出的那样，要作出回答，必须在以人权为基础的发展框架下通过共同的努力来实现。这些最初从市民社会的种种努力而形成的方法，日益吸引学者的注意，并且成为联合国机构和国家层面的非政府组织所进行的一系列分析的对象。一项由英国国际发展部所撰写的以人权为基础的方法的分析性总揽，仅仅把人权列为第5种类型的权利，前面依次是现行法、习惯法、宗教法、成文法和宪法中体现的权利。但是这一广泛的折中主义的方法完全不是“权利为基础的方法”这一说法所意欲表达的意思。

对于“以人权为基础的规划方法”而言，一个更典型的定义，由一群联合国官员在2003年提出：

 所有合作项目的基本动机就是实现人权。项目规划的规范性框架，由国际人权公约和条约来设定。

 人权原则是所有各个领域的项目规划的指导，包括所有旨在实现千年发展目标和千年宣言的项目规划。

 人权原则是项目进程各个阶段的指导。这包括项目评估和形式分析；国家合作项目的设计和实施；项目的监督和评估。

 项目应当支持各个层次的“责任承担者”实现其尊重、保护和实现权利之责任的能力，以及支持“权利持有人”主张权利之能力的发展。

Darrow和Tomas对于提出定义和详细阐述这种把挑战过于简单化的错误之处，有着更大的兴趣。然而，他们看到，这样的方法通常“是寻求给出人权‘原则’（例如，参与，问责机制，透明性，普遍性，非歧视，等等）和‘价值’（千年宣言列举了‘自由，公正，团结，宽容，尊重自然和责任分担’，但是其他的文献则常常包括平等，民主，甚或广义的人格尊严）的有形表述”。

而Jonsson也避开了简单的定义。他提出了一个包含11个要素的“人权规划”概念。可以总结如下：

(i) 赋权，特别赋予穷人以权利，以帮助他们主张权利；(ii)促进对社会决策的参与；(iii)以尊严和尊重个人为基础的、以人为中心的方法；(iv) 问责机制，可以实现“对社会各个层次的监督”；(v) 确定“所有权利持有者和义务承担者”之间的关系；(vi) “减少不平等”，以消除贫困；(vii) “尊重地方知识”，但同时给外族权利价值的外部推动保留了空间；(viii)理解所有结构性的因果关系，对这些所有的因素同时给予关注；(ix)对确保结果和过程都是由人权来决定的给予同等的关注；(x)一个“国家”的人权的实现必须来自内部，但是联合国发展援助框架依然“尤为重要”；(xi) 每一个国际机构的比较优势应当决定各自的行动。

最后，一个关于这些方法类型的比较精细的例子，在这一框架内被提出——以人权为基础的发展合作方法：《联合国各机构的共同理解》（共同理解宣言）——这是在2003年联合国机构间以人权为基础的发展方法会议上提出的。该宣言提出了一套建议，这些建议涉及两大部分。第一部分是被认为构成“以人权为基础之方法必要、具体、独特之处”的要素：

• 评估与分析。目的是确定权利持有人的人权主张及相应的人权责任承担者，以及权利未能实现的即刻的、深层的、结构性的原因。)

• 评估权利持有人主张权利之能力的项目，评估义务责任人实现其责任之能力的项目。这些项目应当发展一套用以增强这些能力的战略。

• 在人权标准和原则的指导下，监督和评价过程与结果的项目。

• 国际人权组织和机制能够获得项目规划的信息并提供建议。

第二个部分构成了“项目规划良性实践的其他因素”，这些因素被认为是“必要”的，但不一定是“独特的”：

1. 人被视为是其自身发展过程的主角，而不是被看作商品和服务的被动的接受者。
2. 参与既是手段，也是目的。
3. 战略应该是授权给人的，而不是剥夺权利的。
4. 结果与过程都应当获得监督和评估。
5. 分析包括了所有的利害相关者。
6. 项目要关注边缘化群体，弱势群体和被排斥的群体。
7. 发展过程属于地方。
8. 项目要力图减少不平等。
9. 协力合作的过程中，要结合运用自上而下和自下而上这两种方法。
10. 运用形势分析来明确发展所面临问题的即刻的、深层次的和基本原因。.
11. 可衡量的目标对于项目规划是重要的。.
12. 发展和维持战略性的合作伙伴关系。
13. 项目应当建立起一种针对所有利益相关者的问责机制。

B. 对以人权为基础的发展方法

虽然这里不是对上述观点进行详细评论的地方，但那种在界定以人权为基础的方法时通常会提出的评论还是催生了一些总体的观察意见。第一个观察意见是，这样的标准往往是以抽象的、一般性的概念来表述的，一些关于人权的文章也常常出现这样的表述，但对于关注发展的经济学学者而言，这种表述似乎过于抽象、漫无目标，也没有经过检验。对于概念上的精细和毫无疑问的重要性而言，这些框架和验证表单对于后者而言似乎不太会为具体的情况提供指导，也会掩盖世界上许多真实的决策和平衡的复杂性。

第二个观察意见是，一些公式化的表达几乎就是对基本困境的重述，实际上对于如何解决毫无助益。例如，正如上述所列举的要素一样，确定“相应的人权责任的承担者”，可能是一件极其困难的事情。要明白政府、私人部门、个人及国际社会等各个权利所有者的角色，在复杂的发展战略中轻易解决惯常问题是不太可能的。这样的方法在微观层面上也很可能是可行的、有益的，但是对于国家层面的宏观经济政策的制定而言，就没有这么大的帮助了。

类似地，共同理解宣言呼吁识别“权利未能实现的即刻的、深层次的和结构性的原因”。这通常会有更大的难度，因为大多数人权问题都有着各种各样的、甚至是相互对立的因果关系解释。例如，对于剥削童工问题的结构性原因，或者对于这个问题最有效的人权式应对措施的结构性原因，都不难发现存在完全不同的解释。从诸如童工这样的部门性领域转移到国家形势，在面临对诸如歧视和其他根深蒂固的社会问题之结构性原因的完全不一致的解释之时，所面临挑战的巨大就会愈发明显。这并不是说不应该大规模地尝试这里提出的对结构性原因这种类型的分析，而是说它强调了这种分析所做的努力会带来的巨大的复杂性。涉及的问题不仅仅是对一个新方法的采用，还包括政府方面要愿意应对在这样的背景下曾经拒绝面对的一系列问题。虽然以权利为基础的方法的支持者会回应说，这恰是坚持深度结构性分析的要点，这个看法是正确的。然而有必要认识到，在呼吁新方法论这样无伤大雅的姿态之下所寻求的变化之巨大。
第三个意见，形成于上面所列举之标准，认为在对复杂的发展问题所进行的项目规划中所做的决策应当“告知国际人权组织并从中获得建议”的这个建议太过于乐观。

在当下这样的机构处于初期且资金不足的发展状态的背景下，他们所给出的许多建议从根本缺乏可操作性，尤其是，有一些建议缺乏根据。具有讽刺意味的是，依赖这些组织给予建议的主要好处之一，在于向条约主体施加压力，更加清楚地列出一些特殊程序，以便更彻底地证实他们所提出之建议的合理性。

第四个意见是关于共同理解宣言中第二项所列举的差别很大的几项内容。所有的这些内容都被描述为对于人权为基础的方法而言是必要的。在很多情况下，所提供的建议似乎在本质上并没有坚定不移地追随人权原则，而是对作者根据自己的专业知识所认为的良政而已。除非是讨论大规模地用外力迫使人们接受政策，否则对自我决策的权利提出的挑战几乎都不值得称道，况且这种假设不太可能出现。

在其他的情况下，这些标准似乎有些过于平庸，往往无法提供多少实际的指导；或者未能展示出任何清晰的人权渊源。例如，“协力合作的过程中，要结合运用自上而下和自下而上这两种方法”基本上没有说出什么道道。也有人论证认为这些标准存在误导，因为如果要实现进步，有时候需要由这种或那种方法占据主导。发展与维持“战略合作伙伴关系”似乎又是另一种指令，这种指令与其说根据人权的视角来制定，不如说是根据发展计划的制订者因为缺乏更为广泛的支持而遭遇挫败的痛苦经历而制定的。最后，其中一些标准虽然毫无疑问是正确的，但看起来比牵连更复杂的问题好不了多少。坚持战略应当“赋予权利而不是剥夺权利”，其实并未解决究竟什么战略要赋权这一问题，尤其是在以赋权的名义而追随这些目标时没有几个能取得显著成功的时候。而且，面对由赋权给当地社会的结果是排斥那些旨在确保与人权标准相互兼容的更为广泛的有限事项这样的情形所带来的困境，我们如何解决？只需要读一些有关分权化的文献，来看看这种情况的复杂性就可以了。分权化之所以受到追捧，是因为分权被认为可以增强地方所有权，推动对地方群体的赋权，促进问责机制，包括更多利益相关者，使得参与更加可行。但实际上，针对这些好处的担忧却相当多。有人担心国家或国际层面上的问责机制没有得到调动，有人担心对一些群体的赋权是以对另一些群体的剥夺权利为代价的，因为被转让的权利被地方精英阶层所把持，有人担心人权机制的缺位，还有人担心各种其他的挑战被忽视了。

接下来是与“边缘化群体、弱势群体和被排斥群体”问题有关的。在诸多有关以权利为基础的方法的文献中体现的具有潜在误导性的主张之一，是这些文献反映了一种对穷人和弱势群体的偏爱，或者说他们的目的是“设定一些穷人及其代理人能够据以要求和主张的权利和资格。”一方面，如果穷人能享受到权利宣言中所认可的所有权利，那么他们必定要比现在过得好，从这个意义上来看，这一主张当然是正确的；但另一方面，如果不承认权利体系在历史上就是让富人受益多而让社会底层受益少，以及看不到突出权利会得到什么结果要在很大程度上取决于社会或者该群体内部权力关系，那么这就近乎幼稚了。这很容易从妇女被系统地剥夺权利一例中得到印证。除非是目标明确，否则在这一种情形下推动人权方法的实行，很可能会加强那些有能力运用这些权利的人，换言之，那些已经拥有权力的人。在这一方面，奥而索普（Alsop）和诺顿（Norton）于近期指出，“对赋权的一种非政治化的看法可能会使捐助机构参与能力建设活动，这些活动可能会强化那种对许多穷人而言不利的权力关系。”如果在以权利为基础的方法的背景下没有具体的措施来保障这些针对穷人进行的努力，那么这些人极不可能从对人权的重视中获得较大的收益。然而，即便是设计以权利为基础的方法，对这些措施之必要性的认识“依然很少会被以专家政治论者所把持的决策过程纳入到考虑事项之中”。

一件难度更大的事情是，以人权为基础的方法对发展所持的雄心或者渴望的合理限度在什么地方。在发展的过程中，几乎所有的国家或者国际机构都常常会呼吁一种方法上的综合变化。涉及的机构遍布世界，从诸如世界货币基金组织这样的国际金融组织，到诸如美国国际发展援助部这样的国家层面的捐助机构，再到发展中国家的计划制定机构或者其他中央协调机构。所有的这些机构都被要求采取一种人权的分析框架，并系统而有效地利用人权规范、人权技术和人权制度。虽然有时对每一个机构的要求存在细微的差别，但似乎很少考虑到他们的指令（无论是制度上的还是法律上的）的限定性，因此让这些机构在人权事务中居于领导者地位就不太合适，他们可能缺乏制度上的专业知识，无法充分参与到人权对话当中，或者他们宁可使用另外一种替代性分析框架，因为这种框架能够更好地反映他们具体的关切事项，并能够在某些人权事项上被激活，但尚不符合以人权为基础的方法之要求。

C. 强化以人权为基础的方法

这一分析的意图，在于激发人权支持者进行自我批评式的反思，以增强而不是破坏旨在广泛推广以人权为基础的方法处于起步阶段的努力。必须强调积极的建议，以构建实现这些初步努力的基石。

最近清晰地出现了一种政策指令，要求更加精挑细选并设定优先考虑事项。如果每一项可能的人权要素都被认为是必需或者是必要的话，那么没有哪一项会获得真正重要的对待。那些在资源和时间的双重限制之内运行且面对相互竞争的优先事项并需要做出抉择的被要求者，不太可能会严肃对待一个要求过高或者忽略权衡与困境的要求列表。在这一点上有两点警告。第一，呼吁设定优先项，并不是建议在发展的过程中忽略那些对权利的明显侵犯，更不用说是接受实现人权的所谓“捷径”。第二，根据具体情况而确定的优先项一定要与固定的优先层次区分开来。虽然后者的宗旨是让一套权利优于另一套，这对于人权法而言是不能接受的，而且前者也多少与许多接受了避免以权利不可分割和相互依赖的名义而进行的任何形式的选择性之教育的人权专业人士所采用的分析框架之间存在差异，但是对这一原则之因果关系的错误理解就是：设定优先项是不可接受的。

另一个政策指令是，人权的支持者需要对那些采用人权方法的发展领域中存在的障碍有一个更加现实的看法。对目前为止努力的欠缺的深层次原因进行更为深入的调查是必要的。前述对人权在千年发展目标框架下的作用的调查说明，在使用人权的分析框架面前犹豫不决是一个根深蒂固的问题，人权的支持者所能指出的耀眼的例子，一般而言都是远离主流的，发展机构拒绝采用人权框架，不仅仅是出于无知或者残忍。还应该对有效地号召以人权为基础的方法需要发展团体一方在范例上进行转移这一问题有一个更清醒的认识。正如Uvin所言，采用如下策略：
要形成一种激进的变革，要求在合作者的选择上进行变革，在所采取的行动及其基本原理上进行变革，对内部管理系统和融资步骤进行变革，以及对在政府和非政府部门对确立的伙伴关系的类型进行变革。

当然，在温和的请求或者顽固的官僚体系中，改变范例的问题是很难实现的。有两个要素对于明确方向而言是至关重要的。第一个是，证明所倡议的方法之合理性、对于不同情况的适应性并展示此一方法与发展框架范围内所采用的其他方法之间的切合性的责任，在很大程度上落在了人权团体的肩上。第二个是，相对于假设改变范例可以在一夜之内实现的方法而言，期待巨大变革的想法更加不可能实现。相对于认为应该采用一种完全不同的方法的看法而言，一种渐进主义式的方法会更加容易地与现有的发展范例相融合，会具有更小的威胁性，从而会遇到更小的阻力，更加能够突出由将某些人权的方法摆出来而带来的好处，更加容易被监督和评估。

VII. 确定一种国家层面的人权/千年发展目标的一体化方法

如果认为以人权为基础的方法过于包括一切而显得漫无目标的批评是正当的，那么这所带来的挑战就是，找出一个更加渐进式的人权战略应该具备的那些显著的、必不可少的构成要素。一些挑选这些要素的标准是：人权法中被提出来的任何原则都应该有一个可以被论证的基础；对人权的方法事实上不可能有明确答案、或者可能没有任何答案这一事实的虚心认可；与至少部分棘手难题之间的关系；把对过程和结果的要求明智地结合在一起；可以用合理的清晰或确定的语言来描述的要求所带来的具体性；可管理性，即这些要求不是乌托邦，不能给相关组织施加无法实现的要求。

在寻求确保推动千年发展目标的努力会适当地考虑人权，以及人权框架能够对千年发展目的进步做出实际贡献时，应当优先考虑以下这些要素：

.A. 对人权责任相关性的认可

这一要素有三个维度。第一个也是最为重要的维度是，要认可相关国所自愿承担的国际人权责任应当是千年发展目标的计划和实施过程中主要的参考点这一事实。在很多方面，这一要素可以与世界银行在环境保护政策上的实践相类比。该政策要求，项目开始之前所需完成的环境评估（EA）中，应当“考虑在有关国际环境条约和协定之下相关国家的责任。世界银行不会资助那些在环境评估阶段被发现违反此国家责任的项目活动。”

关于千年发展目标最为重要的步骤是，认可人权责任的相关性。对于不同国家和不同的情况而言，这一认可的重要性会有所不同。因此，千年发展目标政策本身没有必要再是规定性的。一个恰当的表达应该是：“XX国的国家千年发展目标政策承认实现这些目标的努力应适当考虑人权责任。”

当然也有可能对责任做更加详细的说明，明确此承诺不仅包括国家要承担国际条约所规定的责任，而且还包括承担任何习惯法及有关的软性法律标准所规定的责任。但是，不要把这种政策协议看作是契约关系，这一点很重要。相反，千年发展目标这一语境为把人权因素引入到发展规划过程的中心提供了一个重要的契机，这会最终激发对可行的人权责任的讨论。

强调人权责任的自愿承担的另外一个重要原因，是为了驳斥所谓价值“是由国际力量而非一国内在力量驱动”的看法。虽然确实有国际压力在推动人权协约的批准，有时一些政府为了打动或者安抚国内的选民也会接受国际责任。但事实依然是，这类决定不会比像接受直接的外国投资或者允许公民使用因特网时所受到的外部干预多到哪去。

第一个要素的第二个维度是，千年发展目标战略宣称其实施将遵守相关国际人权标准所设定的公平与非歧视原则。这一宣称的合理性可以从两个方面来说明。其一，这些原则对于人权而言是核心的，其二，这些原则的贯彻往往相对直接，并不需要涉及资源分配之类的复杂问题，对于出现在千年发展目标的进程中的许多挑战都有很大的影响。一个人权纯化论者很可能回击说，这个方法被频繁地解释为仅仅要求政府进行节制，没有给予在很多情况下所需要的对积极的、肯定的方法以足够的重视。虽然这是一个合理的批评，但是这个条款的目的还是作为一个切入点，以便引出后面对适用于任何一种既定情形的一系列问题的讨论。这里还有一个设想，即随着时间的推移，这种讨论会持续相当长的时间。

第三个维度是有关人权术语在任何可以适用的情况下的运用。最简单的例子是在千年发展目标中有关教育、食物和健康问题的部分提及受教育的权利、获得充足食物的权利、健康权。这些术语的精确含义还是不必在文献中进行解释。在大多数情况下，会通过团体之间的对话来完成，特别是市民社会与国家之间的对话来明确这些属于在某一给定区域的具体含义。

B. 千年发展目标应当提出与人权有关的法律框架

千年发展目标战略应当能够驾驭自己，在忽略社会法律结构所有问题和坚信所有事物都是彼此关联之间避免进退维谷，由此如果没有对治理和相关问题的每一个维度的思考，就不会有哪一个战略会是完全的。千年发展目标还是应当只限于针对政府，以确保一个适当的立法和法律框架的到位。这将会为针对需要什么措施的社会大讨论提供一个必要的切入点，而不是试图让这些目标起到说明的作用。

C. 鼓励以人权程式为基础的社会参与

在参与对于发展的进程的必要性的讨论中，有太多是空洞而仅仅象征性的。参与这个词如果是用在抽象的语境中而不是有关某一具体情境的，那么这个词绝少有确定的含义。在有关发展的文献中，常常能听到对“个人在知情的情况下积极地参与到与之有关的决策当中”的呼吁，却看不到任何对这句话的含义及其如何如何转变为具体的法律或者政策的合理解释。人权语境中不为人知的问题也是如此。因此，1986年《发展权宣言》就积极地提及参与二字。但是这个词与详细列明的民权与政治权利的具体实践却支字未提。这并不是故意为之的。结果是使得争论的一方认为事实上“参与”只不过是引出相关民权与政治权利之完全开始的令人满意的替代术语而已，而另一方则坚持认为这是一个内涵极为精练的概念，因其传统性，更加的地方话和在发展文献中有限度的使用而得以被更好地理解。

大多数被频繁引用的人权文献都是一样地模糊，这一点是对的。《世界人权宣言》第25条只是宣布，“每一个公民都有权利、有机会（没有歧视地）并不受任何不合理的限制地：（1）直接地或者通过自由选举出的代表来参与公共事务”。但是对参与权这一陈述的实质的评价，必须是在对《世界人权宣言》所认可的其他权利知情的情况下做出的。这些其他权利包括，言论自由的权利，非歧视的权利，集会和结社的权利，出版自由的权利及其他。在对参与千年发展目标战略设定和实施时，必须对这些权利有同样程度的知情。

为保障那些受决策影响的人们的有效参与，千年发展目标战略必须运用人权术语具体明确参与的实际意思是什么。在这方面，需要明确的一系列事项可能会太广泛，一般性的指令无法对其产生影响。因此，方向可能是，一方面肯定在决策过程中广泛而有效的参与的意义，但另一方面要求那些负责起草千年发展目标战略的人来解释在特定情形下参与的具体含义。比如，批评官方政策立场的权利应该是参与的应有之意的看法就是一个例子。如果可能走得更远，以至可以呼吁就既定的情况给出具体的建议，那么此建议的一般性就会大大缩小。这种情况是指，一个国际人权组织已经说明，目前个人参与的自由受到了某种限制。这样的说明可能是出自于国际劳工组织就结社权提出的报告，或者是联合国特别报告起草小组就出版自由、言论自由、少数族群之权利等提出的报告，或者是联合国人权委员会在对特定国家人权形式的综合评估报告。

D. 问责机制是人权方法的必要条件

旨在建立某种形式的问责机制的国际化安排，对于任何人权框架而言都是必不可少的，对于千年发展目标战略而言也是同等重要的。此维度对于确保千年发展目标计划不仅仅是又一个与其“前辈”一样德性的官僚式方案。在千年发展目标的语境中，这要求明确的目标或者基准点，然后是对于这些目标之实现进展情况的详细的年度或者半年度报告。如果基准点没有实现，就应该对相关政策进行再次审查。报告机制还应该尽可能地分成不同的部分，每一部分分别考虑诸如性别、地区差异和所讨论的社会中存在的弱势群体的情况（这在设定基准点的过程中就应该确定）。正如如下所讨论的那样，在这方面国际人权机制扮演着举足轻重的作用，但是报告的第一道界限应该划在国家层面上。由此，如果一国存在一个全国性的人权机构，那么该机构就应该被明确指定作为定期评价和报告千年发展目标战略实现的主体。现在大约有59个这样的国家机构存在，相对于20世纪90年代的8个而言在数量上已经是巨大的增加了。在没有类似机构的国家中，千年发展目标战略可以有效地建议成立这样的机构。

上面所列出的人权要素列表的关注点，在于千年发展目标战略与过程有关的方面，这部分地是由于具体的结果在千年发展目标自身就已经给出解释。过程导向的合理性，还可以通过“这些方面为评估千年发展目标战略的人权内容提供了一个更为集中的基础”的论断中得到解释。每一项所建议的要素或者标准即便是难以对内容的适当性做出判断，至少是从正式的意义上而言都是可衡量的。但是，有一个设定是，即便是对人权要素摆摆姿态，也能让市民社会和其他相关群体在主要的人权问题上与政府一道并肩作战，且更加富有成果。

VIII. 监督与问责：联合国人权机构的作用

当今在国际层面上对发展政策战略的讨论最为激烈的，可能并不是千年发展目标战略，而是PRS计划。但是，两者的重叠部分是很多的， 这两个过程在未来会日益趋同，以至大多数的千年发展目标的支持者和战略制定都会在PRS的框架下进行，这个看法极有可能，也是适当的（虽然一些联合国机构不愿意承认这一点）。

因此，加强对2004年一年行动计划的监督，就成了联合国开发计划署、世界银行和国际货币基金组织所进行的一系列内部评论的极大关注点，这一点尤为重要。然而这些评论没有一个考虑到已经有一个相对精细而综合的人权领域的监督体系这一事实。由于在国际人权环境中所做的和千年发展目标与PRSP环境所错过的那些东西，这些评论也没有关注那些被错过的机会。例如，联合国关于PRS文献的指导文件，提到联合国国家小组可以帮助“建立一个贫困监督和公共消费追踪体系，发展一套用于监督国家对穷人和贫困地区所制定政策的影响的、适用于具体国家的指数，并加强国家在统计上的能力”，还将利用这些信息来协助各国政府“在多样化的报告机制中有效地运用数据、分析和评估”。然而这些信息应该是国家在他们各自的人权报告机制中所应该做的。

有关千年发展目标战略之进步的现有报告机制的安排，相对而言还是初级的，特别是还没有得到大多数人权标准的确认。正如上面所讨论的那样，现在已经完成了大约60份千年发展目标国别报告。尽管还有人在修辞上坚持说这些报告在国家层面将会发挥重要作用，但是这些报告的主要消费者似乎是联合国开发计划署，该署拥有一个评估这些报告的程序，“特别是针对参与、分解和表达方面”的评估。在联合国开发计划署看来，这些报告有两个主要的目的，“公共信息与社会动员，”就这一点，评估报告认为这些完成的报告中有许多存在很大的缺陷。值得注意的是，尽管认为“与市民社会组织的密切合作对于扩大对千年发展目标的支持和增强这方面的共识是极为必要的”，但评估报告中压根儿就没有提及对人权问题有过特别的参与（譬如，妇女与儿童的群体权利问题）的人权非政府组织和市民社会组织。

评估报告还非常重视把千年发展目标的指数进行“量体裁衣”，以求反映每一个国家的特别需求和特殊情况，这一做法令人联想起与人权的标尺有关的方法。最后，联合国开发计划署总结到，有必要“加强政府官员、市民社会组织、国会议员和媒体为形成以证据为基础的政策制定和计划模式以及为进行推广活动而使用数据的能力”。从人权的角度而言，人权标准所具有的独特的动员能力被认为不仅与这一情境有关，而且市民社会组织能够由此而获得兴奋起来的力量，虽然他们要面对用相对官僚化的方式阐释的千年发展目标。

这一情形下对人权维度的忽略，与联合国以人权为基础的发展方法的机构间报告所倡议的也有出入。此报告特别重视千年发展目标的报告过程，将其视为一个综合的人权监督体系的一个有机部分。在联合国机构间小组的观点中，他们认为：

（以人权为基础的）千年发展目标国别报告方法，要求一个清晰的沟通计划（关于准备国别报告的过程和时间表的沟通）；作为参与方法（需要利用政府组织、非政府组织所撰写的报告及大量地出自地方的报告）的基础；报告机制中角色与责任的清晰界定；国家数据的分解（确保在完成国家目标的赛跑中不让任何一个群体掉队）；用以衡量进步与否的清晰指标，标尺和目标。

但是这一矛盾主要突显了这样一个事实，即许多领先的国际发展组织中支持人权方法的那些人处于比较孤立的境地，他们的建议对于由作为一个整体的组织来推动的政策的影响力太小了，迄今为止这方面的实际进步还少得可怜。

在考虑这种情况如何能得到改进之前，对联合国将人权监督与千年发展目标相结合的两种主要途径进行一番考察，是很有用的。这两种途径是，联合国人权委员会的特别报告机制和旨在监督国家对主要国际人权条约之遵守情况而建立的条约监督组织的监督机制。

A. 人权委员会与特别大会报告人对千年发展目标的作用

早在2001年，人权委员会就在众多的决议当中对千年宣言有过非特定的涉及。到2002年该委员会走得更远，认可了“在各方同意的时间框架内，有必要有效实施和完成在国际上获得认可的目标，特别是，要重视千年宣言中所包含的那些目标”，还强调了发展权与千年发展目标之间的联系。联合国人权高级专员紧随其后，在她2002年对联合国经社文理事会所做的报告中，几乎把焦点全部放在了千年发展目标上。虽然这一系列的决议应该对把千年发展目标事项与该委员会工作结合起来表示支持，但早早的承诺至今也没有得到落实。

表面上，这个委员会对有关千年宣言和千年发展目标的投入已经很勤勉了，甚至令人钦佩。到2004年，该委员会所通过的125项决议中，有19项明确涉及到了宣言或者目标或者二者兼有。但是，进一步的考察就会发现，那些希望看到人权与千年发展目标之间的实体联系有所发展的人，会对他们工作的结果感到不满意。这19个决议中，有12个仅仅在序言的段落中匆匆提到了千年宣言和千年发展目标。在一些情况下，譬如在涉及恐怖主义、贩卖妇女儿童、人权之教育的决议中，这种表面文章是可以了解的。在另一些情况下，譬如一些个别决议涉及到食物权、居住权、教育权和健康权的时候，就太让人惊讶了。这些决议都没有在其操作部分提到哪怕一句千年发展目标。事实上该委员会就千年发展目标所提出的唯一相关行动建议是：要求它研究极度贫困问题的独立专家“特别注意对千年宣言中所包含的在国际上获得认可的目标的评估”。最后，三个有关结构性调整政策、国际合作和儿童权利的三个决议，在呼吁为发展中国家提供更多资源以协助其实现千年发展目标时顺带提到了千年宣言。

为该委员会提供建议的各领域的专家顾问，也没有对千年发展目标给予多少重视。一个简要的调查足以证明这一点。2004年唯一的真正高度重视千年发展目标的事件，来自于发展权工作小组。他们的报告认为，“千年宣言和千年发展目标的实施，将有助于发展权的逐步实现。”在对建立一个“针对发展权之实施的高水平的特别工作组”的建议中，该工作小组认为：所建议的这个特别工作组首先应该参考的是对“与发展权相关的千年发展目标的实施过程中的障碍和挑战”的评估。

千年发展目标与该委员会各种各样的特别报告人都有着直接的关联。但是在2004年，几乎很难见到这个题目。住房问题的特别报告人在他的总报告和国别观察报告中都没有提到千年发展目标，虽然前些年他曾经提到过千年发展目标。食物权的特别报告人在他的总报告的结论部分，建议“所有的政府都采取即刻行动以实现他们的承诺”应当和其他议题一道，“放进千年宣言当中，以期在2015年中期实现饥饿人群在数量上减半的目标”。但是，千年发展目标并没有出现在他的“国别报告之被占领的巴勒斯坦领土”中。类似地，在他的“国别报告之孟加拉国”中，他只是提到了，该国政府所准备的PRS中期报告的确涉及了千年发展目标的问题。教育权的特别报告人在她的总报告中两次提到了千年发展目标，但不是实质性的涉及，在她所撰写的哥伦比亚和中国两份国别报告中就再也没有提到千年发展目标。

这些特别报告人中的一个例外，是健康权问题的特别报告人。虽然在他提交给委员会的早期报告中对千年发展目标只是匆匆地一带而过，他在2004年向联合国大会提交的报告中，包含了对健康权和千年发展目标之间的关系的非常详细的分析。他的分析的要点是，健康权与相关千年发展目标之间存在着“大量的交叉”，健康权对于千年发展目标有很大的意义，可以就后者针对弱势群体和贫困群体的以非歧视为基础的关注和对参与和问责机制的重视等方面的完善做出贡献。虽然他的报告呼吁把人权与千年发展目标整合起来，但并没有深入解释到这一呼吁的具体含义。

这个小调查的结论是，千年发展目标并没有持续地被“摆到桌面上”来谈。千年发展目标没有对这些特别报告人的分析框架产生重大影响，在他们的建议中，并没有对千年发展目标进行任何实用意义上的突出，说千年发展目标计划能极大地促进人权事业的进步，几乎是扯淡。

这个结论提出了一个很有意思的问题，即是否是这些为人权委员会提供建议的各色专家顾问自身不重视千年发展目标，由此而怂恿委员会跟着他们的做法出牌？或者是否是一种相反心理在起作用？换言之，是不是人权委员会未能体现千年发展目标怂恿了特别报告人对千年发展目标的不重视？

B. 条约主体在监督千年发展目标中的作用

有关主要国际人权条约的有效监督程序的发展，是一个长期而渐进的过程，但是其构成要素已经到位，可以用来要求政府对他们涉及具体的规范化规定上的作为或者不作为负责。已经有大量的例子证明，这些程序能够产生深远的成效。在发展领域，早就有了设定具体的目标和对象，并通过引入监督机制而强化这些步骤的种种努力。1990年世界儿童峰会上通过的宣言中所体现的方法，例证了这些努力的成功与缺陷。事实上已经设定了清晰的目标，但是除了诸如联合国儿童基金会这样的机构以外监督的安排相对而言就不太成功。这样的机构拥有诸多资源，他们用这些资源来支持其对成员国施加压力、使之采纳所协定的措施，因而监督就比较有效。
五年以后，北京会议再次对目标达成协议，但对于有效监督还是无法达成一致。接下来的一些安排试图对这一缺憾进行填补，但这些安排都多少有些特殊性，而且要依赖非政府组织的能量和政府的善意。

再次强调的是，对千年发展目标之宣布的评价，还是应当在这一背景下进行。一方面，相对于先前的任一发展目标而言，千年发展目标越来越明确，在更高的层次上获得了正式认可（147个国家元首都签署了千年发展目标）。另外，千年发展目标还伴随着一系列多样化的监督安排的设定，以推动这些目标的实现。这些安排包括国家层面上的努力，包括布雷顿森林体系在内的一系列国际组织的分析和报告，联合国大会、秘书长和精心组织的顾问小组重点地关注。

另一方面，千年发展目标被指责脱离具体情况，只满足了“市民社会所需要的问责机制的字面意思，而没有触及它的灵魂”，把人权方法作为监督之参考点的观察家会认为，千年发展目标的监督安排缺乏几个方面，包括：缺乏让市民社会组织投入到这一过程的适当的机会；缺乏一套清晰的、广泛的、综合的标准；缺乏公开而透明的监督过程；缺乏成效不显著时动员公众和政治家提供支持的能力。这些批评意见提出了一个问题，即现有的国际人权条约监督框架是否已经做出了应有的贡献，在未来它能否被调动起来，以补充涉及千年发展目标的其他已经到位的安排。

C. 到2004年为止的千年发展目标与条约主体

迄今为止所有的条约主体似乎都没有充分利用千年发展目标机制。这些机制包括：具体的承诺，为实现这些承诺而制定的行动计划以及国别报告。对每一个条约主体所采纳的完成情况的观察进行一番回顾，这些观察主要反映了与每一个被报告国之间对话的结果。这一回顾揭示出，千年发展目标没有被提及，也没有哪一个主体试图鼓励政府对他们的千年发展目标的承诺予以特别重视。其隐含的假设，要么是千年发展目标对于已有的人权监督框架而言没有带来任何增量，要么千年发展目标的计划只适于特定的领域，而这是条约主体不应偏离的。

D. 条约主体在未来的角色

对如何最有效地鼓励条约主体主义千年发展目标这个问题的简单化的回答是，呼吁每一个主体在他们的工作中充分考虑到对千年发展目标的承诺。但是，这不会有特别的帮助，原因有几个。其一，只要一出现特别的焦点问题，条约主体就被恳求予以特殊关注，结果便是，许多恳求都得不到或者得到很少的回应。目前的经验倾向于说明，对于这些恳求，条约主体的反映很容易迅速感到饱和。虽然每一个特别的焦点在各自的条件下是完全合理的，但事实依然是，已经不堪重负的委员会会对议程的增加感到厌烦，除非是一种极有挑战性的、对象明确的情况出现。

其二，不同的条约主体对千年发展目标所引出的各种问题的担忧的方式和程度是各不相同的。例如，反对酷刑委员会除了在保障那些呼吁政府改变政策以实现千年发展目标的人不会因为表达对政府政策的批评而遭受酷刑方面有所作为外，它的贡献几乎是很小的。类似地，人权委员会在监督《民权与政治权利国际公约》的实施方面的作用，也是有限度的，虽然它所做的对所有带有歧视色彩的措施进行审查的命令会让它发挥更大的作用。消除种族歧视委员会也只是在种族歧视作为目标没有实现，或者种族歧视成为为促进目标之实现而设计的措施的特征等方面的时候会有些作为。

虽然我们应该当心，不要过分夸大识别出那些在千年发展目标方面作用有限的条约主体的重要性，然而这一识别的过程却能够通过将上述任何三个委员会排除在领导角色（而不是辅助性角色）之外，来增加选择性。这样，剩下经济、社会与文化权利委员会、消除针对妇女的歧视委员会和儿童权利委员会。这三个委员会都要求成员国每五年提交一份报告，在迟延和其他不可预见的问题出现时可予以调整。报告要求是综合性的，但也希望能对先前的报告期内出现的问题予以特别考虑。

虽然这三个委员会各自所针对的问题之间存在着很多的重叠和交叉，但实际上各个委员会之间存在着某种程度的专业化和劳动分工，即使这一点并没有形式化或者获得正式认可。 经济、社会与文化权利委员会被合理地认为应该更多地关注一般的政策计划，例如千年发展目标，以及对大多数千年发展目标的承诺带来实际效果的过程或者步骤。而其他两个委员会则的确有具体的支持者，这些人的权利被认为是这两个委员会活动的主要关注点。消除针对妇女的歧视委员会和儿童权利委员会通常被认为主要关注尊重千年发展目标的问题，一般来说，假如这两个委员中的任何一个宣告中止活动，则其活动范围不会出现一个特别明显的空隙。

但是，这两个条约的主要支持者对千年发展目标所给予的关注中，有一点存在区别。妇女群体的关注点，更多地是要确保作为一个整体的千年发展目标的过程充分考虑性别因素，所做的工作以性别平等作为整体目标，及某些特殊问题上的性别特性被认为是合理的。这些关注点在千年目标所设置的工作组的结构中有所体现，这些特殊问题也有很多已经得到了认可。另一方面，儿童群体似乎缺乏特别的关注点，致力于儿童权利事业的非政府组织对千年发展目标之过程的参与比较少。这部分地是由于联合国儿童基金会方面对千年发展目标似乎有些沉默寡言，或者持怀疑态度造成的。联合国儿童基金会有它自己的长期奋斗目标。

事实上，在考虑条约主体为千年发展目标计划做出贡献的方式之前，还有另外一个问题需要思考。为什么条约主体应该为千年发展目标做出特殊贡献，给已经满满当当的议程再增加一项负担？这个顽固的现实主义式的问题，在很多与条约主体一道工作的人的头脑中是最主要的担忧，虽然这些人太过分散而无法表达出来。有几个方面的因素可以让我们给出一个肯定而令人信服的答案。

第一个涉及与那些以发展为导向的群体开始一道工作的现场动员和机会。这些群体为推动人权方法的推广带来了重要的新的支持者。第二个是，至少对千年发展目标运动的某些方面的识别，将会提高一些条约主体的关注点肯定或积极的维度。换言之，不仅仅关注政府方面在行动上的侵犯和失职，而且还要关注那些能够且应该采取的可以保障某些权利在规定的时间限度之内得以实现的积极措施。第三，千年发展目标能够提供一种人权语境，国内或者国际上的援助机构得以为推动某些具体目标之实现而提供定向资助，并由此而使监督的努力更具有可操作性，赋予其重要的建设性的维度，使其更加有效。最后，千年发展目标到某一个点时，会被视为某些经济和社会权利之最低限度内容的反映，这样那些未能实现其对千年发展目标承诺的国家，就不能再轻易地以资源匮乏或者渐进的实现为借口逃避责任了。

E. 为条约主体设计的一个战略

于是，在假定这三个委员会（经济、社会与文化权利委员会，消除针对妇女的歧视委员会和儿童权利委员会）都会为推动千年发展目标之实现而全力以赴的情况下，从先前的分析中得出了几条建议。这些建议可以被划分为几个部分，以反映监督过程的不同阶段。

国家的报告机制：不要求国家在他们对这3个或6个条约主体各自呈交的报告中分别阐述在实现千年发展目标方面的进步，这一信息在每一个国家现在用在其所有已签署的相关条约下所呈交的核心文件中占有特殊的位置。最近，联合国秘书处提出了旨在倡导扩大这一文件之范围的建议书，这些建议包括参考千年发展目标及由千年发展目标进程所产生的相关数据或者其他信息。另外，还建议各国考虑在国家层面上设定一个永久的单一制度性框架，以便统一准备人权和千年发展目标的报告。后一个方法很不错，但可能恰恰会因为现有的两种报告过程存在差异而被强烈抵制。一个替代性的建议是，国家在其呈交的人权报告中附上对千年发展目标的报告。
虽然把千年发展目标的信息包含在在核心报告里的建议会确保每一个联合国委员会能够从事这一问题，但它不能排除针对任一条约主体的更为详尽的、更为有针对性的规定。

非政府组织和其他组织的动员：条约主体可以鼓励各种非政府组织加强与之的合作，对千年发展目标投入更大的关注，努力接触到不同的支持者，以便针对具体的目标构建起基础更为广泛的地方运动。

国内人权机构采取的行动：这些机构可能会在把具体的千年发展目标之实现与其所从事的活动联系起来、以督促国家采取行动、承担起在特定条约中的责任方面起到非常重要的作用。

市民社会对报告机制的投入：在对成员国的报告进行审查的时候，为了有效地实施对政府的问责，不同的条约主体都在很大程度上依赖来自市民社会所提供的详细而精确的信息。如果不仅仅是在人权领域进行活动的非政府组织，而且还有那些研究发展问题的非政府组织，对国家在具体的千年发展目标中的实现予以特别关注，那么他们会让报告机制变得更加富有成果。

结论性的观察：考虑国家报告这一过程的结果，是成员国自己提出的一系列结论性观察的采纳，这也应该由该国的媒体广为宣传，实际上常常是政治过程在推动。对这些观察的一再批判是，这些意见没有充分的精确性和定向性，无法就需要采取什么措施明确给出确切的指示。但是，对个别千年发展目标的关注结合对需要做什么的明确建议，将有助于这些目标的公开性，有助于监督政府是否跟紧了步伐，也有助于使那些致力于对这些特殊维度投入更大关注的政府部门和外部的捐赠者采取有力措施。在适当的情况下，可以呼吁由国际机构和其他机构来为确保千年发展目标的实现提供相关的协助。

后续安排：条约主体在要求成员国对这些有关千年发展目标的建议做出回应时，以一定程度上的紧急方式来要求他们。非政府组织可以通过对建议采取后续行动和为条约主体提供持续的信息的方式，来推动这一过程。

IX. 结论

本文考察了国际发展社会的当务之急——推动千年发展目标——并把它作为一个实验性的例子来评估当下人权与发展之争的最新状况。结论精确地反映在“萍水相逢”这个比喻中。船只在晚上一个接一个的经过，每一只船都不知道还有另一只船在那里，船只之间很少（如果有的话）持续的接触。

但是，这个结论无意表明，在20世纪90年代以来，人权社会开始苦口婆心地劝说发展政策的制定者和实践者承认、采纳人权维度并把人权与他们的活动结合起来，迄今这一努力尚未取得什么进展。从20世纪90年代中期到末期，这一努力在“主流”的标题下腾飞起来，科菲•安南秘书长给予了此书强大的官方出版许可，玛丽•罗宾逊（Mary Robinson）自1997年9月开始担任联合国高级专员之后，也对此书给予全力的支持。对主流的强调，源于这样一个认识，即对人权文化有效的推动，必须尽可能多的进行一系列广泛的努力，而仅仅通过传统的方法是无法实现的，即使在性质上这些传统的方法很有活性或者很有效果。对主流的强调还源于对这一事实的承认，即联合国一小部分机构——人权高级专员办事处，在资金、能力、专业知识和影响力上都是很有限的，如果要想拥有超出其自身有限影响范围的影响力，那么就应当联合其他的机构一道共同完成其使命。这样做的结果是非常见效的。从联合国开发计划署到联合国贸易与发展大会，通过难民问题高级专员办事处做了大量的工作，甚至世界银行也为推动人权在他们工作中的作用而制定了重要的项目方案。

出于同样的原因，从当前的分析中所得出的一个主要结论是，对人权之重要性的认可仍有待对实践产生系统的影响。正如世界银行总裁在他对妇女之侵犯问题的定期谴责报告中所言，即便关注点在于它“对发展构成了巨大的障碍”这一事实，而不是对人权的侵犯，各个层次的政策宣言还是鼓舞人心的。但当谈及许多主要机构的操作之时，至少就我们可以根据这一体系自我宣布的主要优先项来判断——千年发展目标——的时候，结果远不令人感到欢欣鼓舞。

千年发展目标在绝大多数发展中国家的国家层面上获得推动的框架，目前还没有充分考虑到各种不同的人权维度。虽然许多相关的国际机构会说，他们意识到了这些维度，但是宁可用一个不同的说法，本文的分析似乎证明了这些国家在故意竭力避免使用权利的语言来表达。但是语言是重要的，情境也是重要的。如果要在表面价值上认可有利于人权的主张，那么人权的语言就不能被忽略。

但是，从目前的分析也可以看出，当下形势的责任并不只在发展社会。尽管各种机构提出的许多版本的以人权为基础的发展方法是十分重要的，这其中有太多是对复杂性的掩盖，对人权机制理想化的描述，对于在实践中出现重大变革过于乐观并难以做出调整以达到设定操作上之优先项的需要。未来，人权支持者需要对各种维度进行区分优先顺序，不再期望会在范例上发生移转，让他们的指令更加独特以应对特定的情境。一个新的确保人权与千年发展目标之间的有效互补性的方法，应当具备如下主要因素：（1）公开认可人权责任之间的相关性；（2）确保有适当的法律框架；（3）鼓励社会参与，但要以现实的、定向的方式来鼓励；（4）推动千年发展目标的问责机制。但是，所有的这些因素都应该避免过于说明性。相反，我们需要的是，对权利框架一旦被置于发展事业之内，对其推动力和自我开始的性质要抱有信心。

最后，一个最为称奇的结论是，人权社会自身并没有对主流议程予以特别支持。人权社会的许多成员依然不情愿在他们狭隘的专业领域之外冒险。他们愉快地接受了对发展和人权机构承担人权之功能的呼吁，但没有意识到他们自己也有必要或者甚至值得用行动来支持他们，对整体的议程做出贡献。2002年，人权高级专员对经社理事会的报告认为：

人权法提供了一个极有价值的体系，一个法律框架，监督机制和现实的工具，能够增强这些目标之实现的有效性•••（委员会的）特别报告人•••以及专家（条约）团•••这些精细的机制提供了大量可用于协助评估千年发展目标之实现程度的信息。

但实际上，本文的分析说明，在千年发展目标的名义下，没有充分地调动起这一潜能。联合国人权委员会及其特别报告人对千年发展目标的关注非常少，除了对它有一个象征性的支持。监督国家对人权责任之实现的条约主体，虽然有很多办法来制定互补性的战略，但在很大程度上也忽略了千年发展目标。那些批评发展机构不愿意把人权因素拿到桌面上来探讨的人权社会组织，当涉及做出必要的扩大影响以确保他们自己的议程能够在国际社会发展议程的大背景下得以有效推动之时，就显出一副顽固不化的样子，这实在令人感到啼笑皆非。