户籍限制型人口流动的社会、经济、政治影响及对策研究

作者：楚军红牛建林齐亚强累计浏览：

天则经济研究所“政府体制改革”项目第三期子课题 户籍限制型人口流动的社会、经济、政治影响及对策研究 课题报告 第一作者:楚军红(北京大学人口研究所) 第二作者:牛建林(北京大学人口研究所) 第三作者:齐亚强(北京大学人口研究所) 内容提要 改革开放以来，随着市场经济的迅速发展和城乡二元户籍管理制度的不断松动，我国的人口流动规模迅速增加并呈现出新的特点。与此同时，人口的大规模流动又逐步暴露出我国传统户籍管理制度的弊端，主要表现为对人口流动在社会、经济、政治诸方面的束缚与限制，进而对流入地、流出地的社会稳定和经济发展产生了一系列的深刻影响。户籍制度的进一步改革已经成为社会进步与经济发展的必然要求。 本课题组适应21世纪我国社会经济发展的现实要求，试图通过文献整理、深入访谈和对各地户籍制度改革举措的深入分析等方法，深刻认识户籍限制型人口流动带来的社会、经济、政治影响，探讨我国户籍制度改革的总体思路与方向，适时推进户籍改革在更大范围内、更深层面上展开，以促进社会、经济、政治的稳定、健康与发展。文章指出，现行户籍制度通过社会、经济、政治等途径，仍然对人口流动造成了广泛的束缚与限制，产生了一系列亟待解决的社会问题。不同城乡、不同规模层次的城市及城镇应适应当地社会、经济发展的现实要求，逐步放开户籍限制；同时，必须加快完善新形势下相应的管理体系。 关键词：户籍制度；户籍限制；人口流动; 流动人口 ABSTRACT As the rapidly economic development and the diminishing restriction of Registered Permanent Residence System, the floating population has arisen to a large quantity in China since 1980s. However, the current Registered Permanent Residence System still fetters the growth of population mobility and migration and has led to some serious social, economic, even political problems because of discriminations to the floating population based on different types of Registered Permanent Residence. The reform of current Registered Permanent Residence System is necessary and impending. In this project, we reviewed the previous academic studies on population mobility, selected and analyzed the recent reforms of Registered Permanent Residence System from different local governments, and interviewed the different floating population and related governmental personnel in Beijing, Hebei, and Shanxi province. We find that the influences of current Registered Permanent Residence System on population mobility are widely, deeply and have incurred a series of serious social, economic and political problems, whose sound resolution is to widely and deeply reform the current Registered Permanent Residence System. In the end of the paper, we suggested the possible strategies of the reform.. Keywords: Registered Permanent Residence; Hukou; Population Mobility; Floating Population 一、研究背景 20世纪80年代以来，我国人口流动现象受到社会各界越来越广泛的关注。80年代以前，我国人口跨地域流动现象极为少见，其中又以社会型流动（探亲等形式）为主；改革开放以来，我国宏观社会经济体制发生了质的变化，与此相适应，人口流动现象也呈现出以经济目的为主的流动者占绝对主体地位的新特点。 受社会经济发展状况等地区差异的作用，各时期人口总体上呈现由社会经济落后地区向发达地区流动的特征，经济发达地区内部自身也存在相当活跃的人口流动现象。在不同时期，各地区人口流动状况的变化特征，又在很大程度上取决于各地自身的经济发展速度以及地域间经济的相对发展变化状况：城市经济发展迅速，流动人口数量将相应增加；反之，城市经济疲软则流动人口规模必然下降。相类似地，制度体系对人口流动的影响也体现在各时期既有的政策规范以及不同时期相关制度变迁所产生的影响中，制度体系变革因其变化方向、力度等特征的差异会对人口流动产生不同程度、不同时效的影响。 总之，既有制度体系与社会经济发展状况影响着人口流动的规模、构成、频率及流向等，人口流动也在很大程度上反作用于制度体系与社会经济发展状况。适时推进制度体系的改革，既是降低人口流动与制度、社会经济状况不相适应所导致的磨擦成本的重要途径，也在很大程度上决定了社会经济的稳定与发展进程。 （一）人口流动状况背景 我国人口流动规模在改革开放以来经历了一个由迅速增长到逐步稳定的过程。20世纪80年代以前，我国宏观计划经济管理体制与严格划分城乡的二元户籍制度，从根本上决定了人口流动规模的低水平。据估计，到80年代初，全国外出打工的农民不超过200万（陈浩，1996）。80年代以来，以市场取向为中心的改革开放政策以及一系列放松户籍限制政策的实施，导致流动人口规模不断增加，先后出现了几次大的流迁浪潮。1984年全国流动人口猛增到2000多万；1993年外出打工的农民进一步增加到6000多万（同上）。到1995年，全国流动人口达8000万（同上）。此后，人口流动现象渐趋稳定。与总体流动规模变化规律相联系，多数城市流动人口规模在不同时期也呈现类似的变化规律。以北京为例，1978年北京市流动人口为21.85万、1979年26.49万、1980年为18.62万、1981年为18.33万、1984年为30万、1985年为66.2万、1986年为90万、1987年为115万、1988年为131万、1992年为150万、1994年为326.5万（段成荣，2001），1997年“北京市外来人口普查”显示的流动人口为285.9万。相类似地，上海市流动人口在1984年为102万、1986年为183万、1988年为192万、1993年达331万（周祖根等，1995），而到1997年，上海市流动人口调查资料显示为276万左右。 相对而言，流动人口的流向、结构特征等较为复杂。首先，在宏观流向上，现阶段我国流动人口主要由农村流入城市及城镇，其中以进入大城市为主。1990年第四次全国人口普查资料显示，当年全国流动人口中，有21%的流动人口集中在特大城市中，特大城市和大城市共集中了流动人口的30%（李若建，1994）。1997年全国农村流动人口约为7000万（刘应杰，1999），其中，跨省流动、省内跨县流动和县内流动的大约各占1/3，流入大、中小城市的人口分别占28%、45%。其次，就流向的地域特征而言，全国范围内，东部地区最先出现吸引人口大量流入的现象，其引力极为显著。有关资料表明（刘应杰，1999），1997年东部、中部和西部地区的流入人口分别占72%、16%和12%。再次，微观个体特征方面，流动人口具有明显的选择性现象。现阶段我国流动人口以男性为主，占70%左右（刘应杰，1999，下同）；与此同时，近年来女性流动人口也出现了较为迅速的增长。年龄构成上，流动人口以青壮年为主，35岁以下的占流动人口总数的70%左右。文化程度方面，流动人口普遍高于流出地平均水平，具有初中以上文化程度的占到总数的70%；受过专业技能训练的占25%。此外，流动人口的流动特征还表明，伴随流动人口越来越多地流入城市，其在城市的滞留时间普遍延长。据国家统计局有关专项抽样调查，1997年我国有3400万农村人口进入全国县以上城市打工在半年以上（刘应杰，1999）。与此同时，举家流动的现象越来越多，1997年北京市流动人口普查资料表明，在全体外来人口中，有32.8%的人生活在“纯外来人口的家庭户”中（段成荣，2001）。 （二）影响人口流动的相关管理制度背景 人口跨地域流动及其规模、构成与流向等特征已成为不争的事实，然而，现阶段，适应社会经济发展与相关管理制度体系的改革，人口流动的发展趋向及其实际影响仍处于不断讨论与认识之中。目前，我国以城乡二元化为核心的户籍管理制度，由于其在人口管理、福利保障、劳动就业等方面的独特功能，仍在相当程度上影响着人口流动：一方面，它限制了一部分潜在的流动者，既包括一些既有城市户口的拥有者为维护户口特权而放弃流动可能带来的利益，也包括部分因户口限制而无法在就业、创收、保障、发展等方面享有平等机会，不得不放弃流动的人；另一方面，由此导致的相对低水平、选择性的人口流动也对流入地、流出地的社会、经济、政治发展产生了广泛而深远的影响。 户籍制度“本指户籍管理制度，是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记（包括常住人口、暂住人口、出生、死亡、迁移等登记）并进行相关管理的一项国家行政管理制度，其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料”（俞德鹏，2002）。现实实践中，我国1958年所建立的现行户籍制度已远远超出了治安管理与人口统计的职能范围，它与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等等具体社会制度紧密结合在一起，形成了以城乡二元户籍身份制度和人口迁移禁锢制度为核心的一系列具体的社会制度的统一体，在我国的日常社会管理中占据突出的地位。 无可否认，户籍制度曾在我国社会发展的不同阶段发挥过重要的作用，对不同时期社会稳定、经济发展以及稀缺资源的战略性配置等方面做出了不可磨灭的贡献。然而，随着社会经济的发展，现行的户籍限制制度已在社会、经济、政治等方面产生了严重的不利影响，越来越成为社会经济进一步发展的桎梏。已有的大量研究表明，在社会方面，户籍限制型的人口流动影响了流入地与流出地的社会治安、生育控制、基础建设、城乡及地域协调发展、社会统计与规划工作等众多方面，同时，大量的人户分离流动严重影响了流动人口的正常情感生活及其子女的教育权益；经济方面，户籍限制型的人口流动通过分割劳动力市场限制了人力资源的有效配置，影响了流入地与流出地的产业结构、行业发展与经济增长，人为加剧了收入分层与极化现象；政治方面，户籍限制型人口流动对民主政治的实施产生了一定的影响，给公民权利与合法权益的保障等造成了不必要的麻烦。 适应社会经济发展、人口流动特征及影响等方面广泛而深远的变化，我国现行的严格划分城乡的二元户籍管理制度已经经历了一系列重要变革，在寻求稳定与发展的道路上进行了不懈的改革探索：（1）调整“农转非”指标控制。20世纪80年代初开始，我国实行了调整“农转非”控制指标的改革措施，规定凡是满足条件的专业技术干部，其配偶由农村迁往城市时，不占公安部正常审批的控制比例。（2）“自理口粮”进城落户。1984年开始，不少地区开始实行“自理口粮户口”制。根据国务院于1984年10月发出了《关于农民进集镇落户问题的通知》，对在集镇有固定的住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的农民及家属都可以申请在集镇落户。（3）配套管理改革起步并不断完善。1985年起，我国开始实施居民身份证使用和检查制度；作为对长期身份证的重要补充，临时身份证制度于1989年开始实施。（4）实施过渡性的“当地有效城镇居民户口”制度。1992年10月，根据公安部拟就并由国务院批转的《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，广东、浙江、山东、山西、河北等十多个省市先后试行“当地有效城镇居民户口”。（5）剥离户口差别待遇。1996年，粮票供应制度的取消，使公民的户籍差异性待遇进一步剥离。（6）逐步解决历史遗留问题。1998年7月，根据国务院批转的公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；解决老年人投靠和归属的政策；解决在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属在城市落户的政策。（7）改革力度与广度进一步拓大。2001年以来《关于放开小城镇户籍限制的通知》的颁布实施，激起了全国范围内放开户籍限制的改革热潮；改革范围不仅包括小城镇，而且波及各大中城市。改革的力度与影响范围不能不被视为全面放开户籍限制的前奏。 毋庸置疑，已有的户籍改革措施对我国原有户籍管理体系适应社会经济发展、解决户籍限制型人口流动的影响及问题进行了重要的改革、完善与创新。然而问题依然存在，历史遗留的不良影响有待我们进一步深入认识与分析，现行的改革措施将有望成为全面消除户籍限制型人口流动的不良影响的新起点。为此，本课题组适应21世纪我国社会经济发展的现实要求，试图通过深刻认识户籍限制型人口流动带来的社会、经济、政治影响，深入分析现行的户籍改革措施的初步实施效果及其原因，为制定合理有效的改革措施，适时推进户籍改革在更大范围内、更深层面上展开，以促进社会、经济、政治的稳定、健康与发展。 二、研究方法 本研究试图分析现阶段我国户籍限制型人口流动的影响及其变化特征，研究消除现存不利影响的政策途径。一方面，通过分析相关影响的内容、程度及其在不同时期的变化特征，考察社会经济发展状况以及已有改革措施的实际效果，力求正确预见与评估当前各地区在户籍制度改革方面出台的不同改革措施对解决户籍限制不利影响的利弊得失；同时，在分析户籍限制型人口流动及其发展趋势的基础上，为进一步推进改革措施、全面深入地解决户籍限制导致的与人口流动相关的社会、经济、政治影响提供实证依据。另一方面，通过了解与分析现行户籍制度的实际影响，探讨当前制度改革的敏感性，为完善配套的改革措施、促进社会经济的稳定与发展提供方案与步骤方面的对策建议。基于此研究目的，本研究主要采用的研究方法包括深入调查与文献收集两大部分。 为使了解的第一手资料更能全面、客观、深入地反映相关问题，本研究在深入调研部分进行了包括流动当事人、相关管理部门在内的个人深入访谈与小组访谈。在访谈设计中，本研究综合考虑了不同调查地在自身规模特征、流动人口构成特点、现有管理制度及相关制度变迁等方面的差异性，建立了相应的侧重各异的理论框架；以此为基础，本研究针对不同访谈对象分别设计了访谈提纲。访谈内容既包括不同类型流动者在社会、经济及个人政治权益等方面所受的客观影响、不同流动者对现行户籍限制制度的主观感受、户口的实际敏感性以及敏感程度，也包括不同城市管理机构及管理人员在实际管理中的切身体会、对现行户籍制度的认识以及对改革户籍管理制度的看法与思路。此外，不同地区的人口总体流动状况及流动人口特征等信息也通过对不同访谈对象的访谈设计得以反映和再现。基于本研究人力、实际经费等方面的考虑，访谈对象的选择主要采取逐层选样的办法，即先在不同地区之间选取有代表性的城乡作为样本流入地与流出地；在此基础上，根据研究需要以及样本流入地、样本流出地自身的特点，选择具有代表性特征的访谈对象。结合流动者本人生活、工作等方面的特殊性，具体的访谈对象主要是在满足研究设计框架的基础上，采取随遇抽样原则。 为使研究内容与访谈对象更具代表性，本研究在选取调研对象时，综合考虑了不同地区的社会经济发展水平、城市规模、城市管理体系、地域性的户籍制度改革状况、以及流动人口规模与结构特征等方面的差异。结合本课题人力、财力方面的考虑，调研地点选取了在上述诸方面具有典型意义的北京市、河北省石家庄市、山西省大同市、河北省蠡县留史镇等分别作为流入地与流出地的代表，进行了各有侧重的调研。在此基础上，本研究也借鉴吸收了部分网络与报刊的相关案例和研究成果，作为对课题资料的有力补充。 本研究选择上述城市与城镇作为调研基地，主要是基于以下考虑：北京是我国的政治、经济、文化中心，与我国经济发达的上海、广州等特大城市相类似，她一直以来都是重要的人口流入地，在流动人口管理方面积累了许多成功的管理经验；然而，与其他诸如上海、广州等特大城市相比，北京市户籍制度改革方面也呈现明显的滞后性。这一改革步伐相对滞后的现状，一方面揭示了北京市独特的社会影响、地位以及吸引力特征，同时也反映了其在流动人口管理与推进户籍制度由计划体制向市场体制转变中的相对谨慎与稳健的心理。市场机制与计划机制共同起作用的现状表明，在全国不同类型城市改革试点相继推行、改革经验不断积累成熟之际，研究北京市户籍制度改革变得尤为重要和迫切。石家庄市于2001年8月进行了以放开在石务工经商人员落户限制为主要内容的户籍制度改革，成为我国放开户籍限制的第一个省会城市，其改革进程与具体实施效果对全国范围内同类城市的改革具有借鉴意义；而石家庄市自身在交通、商业发展等方面的特点也表明，这一经济与市场活跃的城市在吸引人口流入方面堪称同类大型城市的典范；与之紧邻的特大城市北京在放开户籍限制的改革中相对滞后客观上造成的人口流入阻力，同样使研究石家庄市流入人口具有重要的现实意义。此外，根据经济、距离因素对人口流动的影响特征，本研究选取紧邻北京与石家庄市、且自身经济吸引力相对较弱的山西省大同市和河北省蠡县留史镇，研究这些中小城市与城镇在人口流入与流出方面的相关管理特征与状况。这些在规模结构、社会经济发展水平、政策体系、人口流动等方面既有显著差异，又相互联系与影响的城市与城镇将为我们全面了解户籍限制型人口流动的影响提供系统与全面的视角。 此外，作为本研究获取人口流动变化状况及相关政策等资料的重要方法，文献收集部分既包括对学术研究成果的回顾，也包括对政策及相关管理办法本身的研究。适逢各地户籍制度改革新举措不断出台的变革时机，收集、整理与分析新出台的改革政策及其实施成效的信息也构成了本课题研究中必不可少的重要组成部分。根据相关研究内容及研究方法的特点，本研究中文献回顾主要是对相关学术刊物的收集与分析，政策信息的收集则主要借助于网络媒介与相关管理机构文件档案。 三、主要调研成果 （一）已有文献分析 如前所述，我国户籍限制型人口流动现象已经历了一场较为深刻的变化，这一变化过程在各时期的相关社会科学研究成果中已有了全面、深刻的反映。鉴于此，研究不同时期相关的研究成果，成为本研究系统、深入地透视户籍限制型人口流动必不可少的工具。本研究结合人口学在人口流动现象研究中的突出地位，对1986-2001年间人口学界四种核心期刊发表的关于人口流迁的论文进行了考察，通过分析不同时期相关研究关注的对象、研究主题、研究范围、观点倾向等动态变化，为深入研究户籍限制型人口流动的社会、经济、政治影响随时间变化特征提供理论基础。 根据本研究考察的全部474篇学术论文反映（详见附录一），在研究量方面，以农村剩余劳动力转移、户籍制度改革为对象的学术研究逐年呈明显递增趋势，相关政策、流动人口状况及其个体权益方面的关注也呈明显的上升趋势，而以流动人口管理为主题的研究在20世纪90年代中期以来呈下降趋势，并渐趋稳定在较低的水平。与此相类似，关于人口流动的社会经济影响的研究数量在不同年份波动式上扬，而关于流动人口计划生育问题及其管理的研究数量震荡中下降的总体态势同样反映了户籍限制性人口流动的影响随人口流动现象本身不断发展变化的趋势。这些学术研究关注重点的转移一方面反映了人口流动适应社会经济发展（城市化、农业剩余劳动力转移等）的要求必然发展的趋势，也在客观上揭示了随着人口流动现象的发展以及相关管理不断发展完善，流动带来的负面影响不断减少、社会关注不断向流动者个体权益集中的趋势。 结合各时期相关研究中所体现的观点倾向，随着人口流动与社会经济的发展变化，上述户籍限制型人口流动的影响逐渐转变的趋势同样可见。学术研究结果显示，20世纪90年代以来，总体上对人口流动持“有利/鼓励”态度的研究数量显著上升，这一趋势在90年代后半期以来尤为突出，持“有利/鼓励”观点的研究数量在总研究中逐渐占据绝对优势。与之相对应，对相关现象持“弊大于利/建议控制”观点的研究在90年代中期以来稳步下降，并渐趋稳定在极低的水平上。不容忽视，各时期研究中反映人口流动有利有弊，建议加强管理、引导与服务的呼声在90年代后半期经历了与持“弊大于利/建议控制”的研究数量同步下降之后，于2001年前后呈现与持“有利/鼓励”的研究数量同步的上升趋势。这一学术观点的变化趋势，揭示了户籍制度改革以及变革原有户籍限制制度下相关管理体系的客观要求与现实基础——改革户籍限制制度，更好地发挥人口流动的有利作用已经成为社会各界的共识；在改革户籍管理制度的同时，必须建立新的人口管理体系以取代原有户籍制度的管理职能。 （二）访谈成果 本课题调研对象包括前述不同流入城市、不同特征的流动者共30人，以及不同管理部门、管理层次的管理者9人。调研时间为2001年11月至2002年2月。访谈内容主要涉及流动者的个体和家庭特征、不同城市的流动人口总体特征，当前不同程度的户籍限制下人口流动对流入地、流出地的社会（治安、计生、环境、基础设施压力等影响）、经济（农业发展、城市经济、城乡经济协调发展等）、政治（平等、民主、教育、发展、保障等）影响，以及户籍限制对流动者的社会（社会适应性等）、经济（就业机会、收入状况等）及政治（平等权益等）方面的影响。 根据本课题调研情况（详见附录二），总体而言，现行户籍制度对人口流动的限制性影响尚未完全消除，但其影响已发生了重要的变化，具体表现在： (1) 户籍限制对人口流动的实质性影响正逐步减少。访谈资料反映，不同规模、不同社会经济地位及现实状况的城市，现行户籍制度在粮油副食供应、社会公共服务、医疗卫生及福利补贴等方面的影响已基本消失，原有的因户籍限制而导致的流动者与流入地原生居民之间相关利益不对等现象已相当少见。同时，不同类型的流动者在就业机会、收入、财产及人身保护等方面所受的户籍影响也明显下降。在访谈中，多数城市（包括大中城市）的流动者认为目前的户籍限制制度对其生活、经济状况及发展机会等均没有实质性影响。在户籍改革相对谨慎与滞后的北京市，多数流动者也认为有无北京市户口对经济状况、就业机会等没有明显影响；只有部分民工反映户籍限制给其日常生活带来了一定程度的不便。值得一提的是，在户籍限制的实际影响已显著下降的今天，仍有相当一部分流动者表示户籍限制给其子女上学造成了较为突出的问题。 (2) 不同群体对现行户籍限制内容的敏感性不同。据访谈资料反映，在户籍制度改革较为保守的北京市，不同类型的流动者对户籍的敏感性呈现明显的层化现象。不同的职业类型与经济状况的流动者，反映了不同的户籍敏感点：职业较为稳定、经济状况较好的私营个体业主，其对子女教育的户籍敏感性尤为突出。一般雇员，尤其是部分稳定性较差的流动者，由于其自身在日常生活中自由、保障等权利受到户籍限制较为突出的影响，因而这部分流动者对户籍的敏感性更多地集中于摆脱收容、清理遣返的困扰，保证自身生活安定、自由等基本权利。相比之下，IT等行业雇员由于收入及保障条件较好，他们对户籍限制的敏感点更接近于私营个体业主。自营劳动者由于其职业及经济状况介于私营个体业主与一般雇员之间，其对户籍限制的敏感点也体现了相应的过渡性特征，户籍限制制度对这部分流动者的影响集中反映在日常生活、经济活动中相关管理政策（诸如暂住费、营业执照等）的不平等待遇。在大量流动人口中，“外嫁京”是一个独特的群体——一方面，她们是流入城市真正的常住人口；而另一方面，她们受到户籍限制的影响极为突出，不少人连同她们的子女（受子女户口随母的原则）被迫沦为“黑户”，其正常的权益得不到保护，甚至连基本的服务与管理也被排除在外；在频繁的外来人口清理遣返中，或许她们也难幸免。很显然，户籍限制制度影响到了她们日常生活的方方面面，事实上直接恶化了这一人群社会融入性、家庭地位、本人及子女的发展机会，一定程度上成为户籍限制制度最大的受害者。 与北京市流动者相比，石家庄等众多大中城市中，户籍对流动人口的影响较为突出地反映在部分职业（如财会）出于稳定性的考虑，要求其职员具有本地户口；一般行业与职业类型的流动者之间则没有明显的户籍影响结构差异。总体而言，子女上学赞助费等的差异较为集中地反映了流动者受户籍限制影响的关键所在。 （3）不同特征的城市中，户籍限制的实际影响与意义不同。据访谈结果反映，部分特大城市（如北京市）当前的户籍限制制度对不同特征的流动者仍存在不同程度的影响；与之相比，许多大中城市的户籍限制制度的实质性影响要小得多。全国范围内不同规模特征的城市在新一轮的户籍放开政策，其举措的力度及实际实施效应也表明，绝大多数的大中城市由于现实中户籍限制制度的实质性影响已相当有限，因而其较大的改革步伐并没有使这些城市的稳定与发展受到实质性冲击；众多小城市放开户籍的事实效果同样表明，与城市户口有限的吸引力相类似，户籍限制制度发展到今天，其影响已在很大程度上失去了实质性意义。值得注意的是，由于在户籍限制制度下形成的管理体系变革相对滞后，很大程度上影响了相关管理的效率，甚至导致了大量新的社会（如管理困难、城市规划与发展受扰）、经济（如市场健康发展、经济秩序稳定）问题。 此外，本课题组关于不同管理部门的访谈结果也表明，在宏观层次上，当前户籍限制型人口流动不仅对流入地经济具有重要贡献，而且对多数流出地区的经济具有积极影响。流出地的访谈结果表明，在当前劳动力大量富余的情况下，劳动力的流出并没有使当地经济发展因劳动力短缺而受到影响；相反，流动者自身在追求流动带来的比较利益的同时，也通过汇款回乡为流出地提供了重要的资金积累。与户籍限制型人口流动较为突出的经济意义相比，这种特殊制度背景下人口流动的社会影响却显得相当复杂。据访谈资料反映，不少城市仍面临流动人口市容、治安、计生等重大管理课题，其中，城乡结合部的问题尤为典型。由于原有的户籍管理制度与配套人口管理体系尚未适应人口流动变化的趋势做出适时有效的调整，实际管理工作中出现了大量管理职能在地区间（如人户分离现实与户籍静态管理的矛盾）及部门间分割（如公安、计生、工商、税务等）、职能不协调、管理无法到位的问题。与此相类似，户籍限制型人口流动对流动群体在政治方面的影响，也与户籍限制制度及其配套管理体系的历史及现存影响不无关系，以至于出现了不同既得利益群体（如部分企事业单位、教育部门等）无法协调，流动者的劳动保障、人身保险及子女教育等问题无法及时有效解决，影响了流动群体的政治权益。 从不同城市相关流动人口管理部门的访谈中，管理部门（其中涉及改革政策的具体执行部门、日常管理部门等）在切身的工作中体会到，目前全国各地积极开展的户籍制度改革总体方向是正确的，部分城市反映现有的改革力度有过小之嫌（如大同市、北京市等）。其中，大同等一般大中城市的管理者认为加大力度放开户籍限制、彻底改革配套的管理体系对于彻底解决当前户籍限制型人口流动带来的不良影响极为关键。正如石家庄市户政处处长钱爱梅所言，“在一个人的生存成本里，当户口不再是重中之重时，户籍制度很难限制外来人口。该来的总要来。索性放开，反而便于管理。”相比之下，北京市管理层则更多地认识到北京独特的社会经济地位及其特殊的吸引力，并深切地体会到改革配套管理体系的紧迫性。 （三）现行改革措施特点及效果初析 　2001年3月30日，公安部提请国务院正式批转了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，我国户籍管理制度改革进入了新的发展时期。《意见》规定：在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。对户籍限制制度困惑多时的流动者似乎看到了新的希望，此后全国范围内从中小城镇到大城市掀起的户籍制度改革浪潮，其实施效果、意义、借鉴价值也因而成为本课题组调研的重要组成部分。 到目前为止，各地中小城市与城镇根据自身实际情况进行了各有特色的改革实践。如浙江省规定，凡应聘到浙江省乡镇企业工作的外地人才，工作两年以上，即可办理户口迁移手续；从2002年起，浙江省开始打破城乡劳动力就业机会先后有别、部分岗位限制农村劳动力准入等就业歧视的政策格局；通过建立、完善统一的社会保障制度和深化劳动就业制度改革，在工资福利、社会保险等方面实现城乡劳动者的同工同酬（2002年1月14日《中国青年报》）。广西以身份证制度代替户籍管理制度，取消农村人口到城镇落户的“农转非”计划指标限制（2001年10月29日《新周刊》）。广东省于2002年1月1日开始实行《广东省公安厅贯彻关于进一步改革户籍管理制度意见的实施办法》，取消户口性质差异，实行城乡统一的户口登记管理制度，各地（除广州、深圳外）的夫妻投靠入户，不受婚龄、年龄限制，随时办理迁移手续；同时，与户籍制度自身改革相联系，广东省最低生活保障范围将拓宽，大批原来在农村不属于“低保”（最低生活保障）对象的，在成为城镇居民后，收入在户口所在地的救济标准以下，将进入城镇“低保”行列（2001年12月6日《南方日报》）。 与此同时，许多大城市、特大城市也进行了相当力度的改革。2001年5月上海改“户籍制”为“居住地制”（2002年1月12日《市场报》，下同）；8月1日，石家庄户籍改革正式实施，公布了7条户口全面放开准入标准，只要在石家市打工满两年就可以落户；9月，北京市人事局做出规定，登报招聘不用再明示户籍要求；北京公开选拔副局级领导干部时，“北京市城镇居民户口”的一贯要求被取消；10月，《北京市外地来京开办私营企业人员办理常住户口试行办法》开始正式实施；由北京市发展计划委员会、北京市规划委员会共同制定的《北京市“十五”时期城市发展规划》提出，要加快户籍管理制度改革步伐，实行按居住地划分城乡人口的户籍登记制度，用不同城镇有区别的准入条件取代“农转非”的计划指标（2001年10月23日《扬子晚报》）。 随着一系列改革措施的实施，各城市（镇）户籍制度的改革对于解决户籍限制型人口流动的不利影响，总体上已取得了一定的成效。率先试点的浙江省进行户籍制度改革3年多来，城镇净迁入人口190余万人，其中2001年以来迁入的达66万多人。江苏省小城镇户籍制度改革在全省978个建制镇实施，占总数的83.2%；办理小城镇户口的超过334万人；通过进一步放宽婴儿、未成年子女、配偶和父母投靠政策，批准办理“三投靠”户口78万余人（2001年10月15日人民网华东新闻）。截至2001年11月底，北京市试点小城镇，通过投资上户口吸引外来资金投资小城镇的政策，已有6699户、15836人落户小城镇（2001年12月6日《北京晚报》）。郑州市于2001年11月开始户籍制度改革以来，到12月下旬，已有两万多人领取了入户申请表，近万人办理了入户手续。总之，现行户籍制度改革的初步成效中，最为突出的就是解决了大量人户分离现象，使许多长期居住在城市但没有当地户口的流动人口实现了真正的社会归属；同时，大量随迁问题的解决也在很大程度上使遗留已久的家庭社会问题得以缓解。这不仅方便了社会管理，缓解了一系列户籍限制型人口流动的管理问题，而且通过改善这部分流动人口的社会归属等状况，为社会稳定与发展创造了更好的基础与氛围。 不容忽视，在多数城市（镇）改革措施初现成效的同时，也有相当的问题从中暴露出来。（1）在多数中小城市与城镇户籍制度改革凸现成效的同时，也有不少小城市与城镇户籍制度改革缺乏实际效果。如河北保定市，从2001年4月开始放开市区户籍，直到10月初，迁入人口不足7000人（2001年10月12日人民网）。类似地，河南省从1999年就开始在15个市的县镇试点小城镇户籍改革，到2001年又全面推行这一改革措施，并出台了一系列降低条件（如取消指标及居住时间等限制）与解除后顾之忧的优惠政策（如保留宅基地和责任田等）；但效果同样并不显著，办理户口迁移的人口最高不过计划指标的1/3（2002年1月5日新华网）。（2）部分地区随户籍改革出现购房、投资等落户过热现象。据2001年12月26 日《中国经济时报》报道，昌平小汤山镇2001年的300个指标，早在9月份就已经用完，大量的投资者排队等候下一年的指标。而与这一过热现象相对应的是，北京市区改革措施遭受“冷落”。据2002年1月12日《市场报》报道，2001年9月北京市政府颁布了《北京市促进私营个体经济发展条例》，但直到12月，北京市才出现第一位申领北京市户口的外地来京投资的私营业主。 透过这一冷热不均现象，不难发现：一方面，在大部分中小城镇，由于缺乏自身发展的主导产业，许多地方虽然市场建起来了、房子盖起来了、但“人气”却旺不起来，人为促进城市化进程的户籍改革不能产生实际效力。与之相对，北京郊区小城镇受到众多私企经营者的青睐，不可否认这有得益于市区经济辐射作用的一面；但与此同时，相关改革措施协调方面存在的问题也在一定程度上得以暴露。由于北京郊区户口与市区户口多数情况下无差异，而二者在落户条件要求方面却相差悬殊，客观上造成了郊区小城镇户口过热而城区户口过冷的局面。然而，这并非事情的全部，据相关研究表明，不少投资落户者将在郊区小城镇落户作为缓兵之计，寻求子女上学、升学的优惠条件（北京市户口特权的一种体现）等户籍效应才是其真正目的。据北京农学院《农村劳动力转移和小城镇建设》课题组调查发现，在不少郊区小城镇，私企经营者投资后，把自己及子女的户口迁移过来，就见不着人了；原来投资办的企业也不见了，买的房子也经常空无一人。不少人表示打算过些年将这些小城镇的房子卖掉。与此相联系，部分小城镇也由于深谙投资购房落户者的心理，他们通过政策变通，将50万元的实业投资变为现金投资、或者进一步将50万元现金投资“5年后无息退还”改为以该笔资金的5年利息7万多元作替代，变投资为明显的出卖户口搭售商品房。由此可见，在这种“过热”现象的背后，投资落户者明显的投机行为在某种程度上潜伏着房产市场的泡沫；而大量农田也由于这种虚假繁荣现象被淹没在房产泡沫中，不仅不利于城市化的健康进程、以及已有户籍限制不良影响的有效消除，而且也在某种意义上不利于农业的稳定发展，造成了新的问题丛生。正如2001年10月12日人民网报道，记者在昌平区北七家镇的指定项目北亚花园看到，在辽阔的庄稼地之间，一个现代化的小区掩映在大片的高粱杆间，二期工程正在兴建，农民赶着羊群在围墙根下放牧……透过虚假繁荣现象本身，我们不难发现，这种种做法无形中使政策初衷大打折扣。 四、主要研究结论与对策建议 80年代以来，我国的户籍制度先后进行了“自理口粮落户”、“当地有效户口”等改革准备，在包括特大城市、大中小各级城市与城镇先后出台实施了一系列的改革措施，通过逐步剥离原有户籍的差异性功能与特权、放宽人口流动的制度性限制，在很大程度上促进了我国人口的合理流动和社会经济有序发展。总体而言，我国人口流动中户籍限制所导致的社会经济及政治影响正经历着一个不断弱化的发展过程。同时，也无可否认，现阶段户籍管理仍然是我国日常社会管理体系的重要组成部分，其在各地的治安、税收、计生等管理中依然发挥着重要作用，部分稀缺资源的计划性分配仍明显地遗留着户籍制度的差异性影响。鉴于此，进一步的改革与配套管理措施仍有待于我们深入分析现存问题及其变化特征，逐步完善改革思路。 通过对流动者、管理机构访谈资料的收集，结合已有文献的研究成果，本课题组关于户籍限制型人口流动的影响及其对策研究结论主要如下： （一）户籍限制型人口流动的影响 1. 社会影响 户籍限制条件下，人口流动与迁移被赋予计划色彩。一方面，流动成本被人为增加，导致了流动不能有序进行，出现所谓的“该出的不出去、该进的很难进”的局面。另一方面，由于自由迁移受限，人户分离现象加剧，原有的以户籍为主的社会管理体系受到严重冲击。具体而言，户籍限制型人口流动的社会影响主要有： （1）户籍限制制度使社会治安体系不能适应大规模的人口流动的要求。在户籍管理体系下，我国社会治安主要依据户籍归属原则实行“户籍属地管理”。随着人口流动不断发展，户籍属地的管理办法使管理机构、管理权限与管理对象脱节现象越来越严重；这不仅加大了管理难度，而且导致大量管理漏洞出现，客观上也为犯罪分子利用管理真空破坏社会秩序留下余地。据本课题组调查，现阶段我国流动人口犯罪率普遍较高，在很大程度上归因于犯罪分子利用户籍管理体系在治安管理方面的局限性进行“流窜犯罪”。 （2）户籍属地的管理制度增加了生育管理难度，影响了我国生育控制及农村生育转变的有效推进。随着流动人口大量涌现，妇女流动现象变得越来越普遍与突出；与流动人口年龄选择性特征相联系，大量年轻育龄妇女加入流动人口大军意味着生育管理与服务必须适应这一趋势，实行动态管理。然而，户籍属地的管理体系将流动妇女的孕检等管理、服务环节留给流出地，不仅影响了流动妇女生育管理及服务的有效进行，也成为历史时期“超生游击队”产生的制度根源。人口流动作为城乡社会文化交流与融合的重要、有效途径，有序的人口流动有利于城市生育文化、生活观念向农村传播，从而促进农村生育的有利转变；然而管理制度方面的缺陷恰有可能使结果适得其反。因而，户籍管理制度对于我国现阶段与人口流动相关的生育问题具有不可推卸的责任。 （3）与户籍管理制度相联系的城乡规划及管理，在很大程度上决定了不同的人口聚居特点及市容建设。与长期以来社会各界关注的流动人口对流入城市市容的影响相联系，由于户籍限制使流动人口无法顺利实现迁移，加之其在流入城市就业的非正规性特征，很大程度上决定了流动人口以城乡结合部为主要聚居地。而城乡结合部不仅在城市规划与建设方面有失完善，而且这些地区的管理处于乡-城过渡的特殊状态——户籍管理制度使城乡结合部自身在城市化过渡时期城乡管理职能部门不兼容，管理难免出现混乱局面。这样，管理与规划双方面的原因导致这些地带的市容与环境出现问题（刘国栋，1999）；因而，流动人口在市容方面的不良形象也在某种意义上成为户籍管理及相应城市规划工作的“替罪羊”。 （4）我国户籍制度在社会统计、规划工作中的重要角色，也使人口流动与有效的社会统计、规划工作显得“格格不入”。2000年我国第五次人口普查数据质量问题较严重、工作速度受影响等状况，在很大程度上与流动人口有关，这已成为社会各界的普遍认识。然而，透过问题的表面，一方面，户籍限制制度对流动人口的差异性影响导致部分流入地、流出地以及用工单位对相关统计工作不配合的态度影响了统计工作的效率及统计数据的准确性；同时，户籍管理体系下，现有统计工作以户籍所在地而不是实际居住地作为工作落脚点的既有特点一定程度上不能适应社会经济发展及人口流动的要求，也在客观上影响了数据质量。 （5）户籍管理制度对人口自由流动的限制以及户口的差异性待遇，通过对城市原生人口的影响产生不利社会效应。社会各界普遍认识中的城市流入人口导致城市交通拥挤、基础设施压力大等问题，事实上也在一定程度上体现了不同城市户口的“含金量”以及户籍限制制度导致的流动成本问题。当经济利益、发展机会等对人口流动的导向作用被户籍特权禀赋取代之后，不能不说“该出的不出”也是导致部分特大城市人口只进不出、城市基础设施压力过大的原因。此外，户籍制度的限制也使城市流入人口顺利融入社会受到影响。户籍制度通过“规定”人的户口特征，在一定程度上造成了部分城市市民与流入人口的直接利害冲突。一方面，城市居民视流入人口为竞争对手或“二等公民”，甚至采取敌视态度；另一方面，城市流入人口自身缺乏归属感，其行为可能出现短期性特征，甚至因为眼前利益而扰乱社会秩序。 （6）户籍限制制度下所产生的人户分离现象对流动人口的日常生活、感情生活产生了负面影响。尤其对于那些类似于“外嫁京”的群体，缺乏当地户口严重干扰了她们的家庭地位和正常生活，使她们背负着巨大的心理负担和对被收容遣返的恐惧。虽然其他的流动群体由于流动原因主要以获取经济利益为主，他们对于感情生活方面相对考虑不多，但户籍限制制度本身还是增大了他们实现正常的家庭生活的难度。 无可否认，随着社会经济的发展以及各地户籍制度与相关管理办法的配套改革，户籍限制型人口流动在社会各方面的影响总体上得到一定程度的缓解，不同城市各种具体影响的严重程度发生着重要变化。例如据本课题调研所知，目前我国多数城市市民与流入人口保持较好的社会相容关系，多数城市流入者没有受歧视的感觉，他们对城市文化及市民认同感较好；此外，多数管理机构对人口流动的影响有了新的更为客观的认识与评价，而不是更多的抱怨。 2. 经济影响 户籍限制型人口流动通过对流动人口的限制，对流动人口的经济预期、经济行为和经济活动的范围等产生作用，从而对流入地、流出地的经济发展以及流动者的收入水平产生了广泛的影响： （1）户籍限制型人口流动对经济资源配置以及收入分配具有显性影响。由于户籍制度限制，城市流入人口的就业状况直接受到影响；与此相联系，城市市民与流入人口存在严重的职业、收入分层现象。这一方面表现为流入人口在行业准入方面受限，在一定程度上影响了人力资源的自由配置，损害了整体经济效率；另一方面，流动人口在相同岗位不能实现同工同酬，处于严重的被剥夺地位。杨云彦（杨云彦、陈金永，2000）等人通过分析1998年武汉市具有可比基础的低技能、低进入门槛的城市开放性劳动力市场中流动人口、户籍迁移人口以及城市原生人口的收入状况，指出户口登记状况的差异是造成不同人群在相同岗位收入分层的重要的、决定性因素。户籍迁移劳动力在收入决定方面更接近于本地常住人口，同时也与流动劳动力存在一定程度的相似性，体现了户口登记制度影响的过渡性特征。同时该研究也表明，户籍对收入分层的作用机制既包括对外来劳动力收费减少了外来劳动力的实际收入水平，也包括通过一些倾斜或优惠政策以降低本地劳动力成本的做法。虽然流动人口本身对此似乎尚缺乏明确的认识，但是户籍制度的就业限制和再分配职能对他们是一种事实上的经济剥夺。 （2）在现行户籍管理体系下，人口流动存在诸多不确定性影响，流动者对自身未来预期确定性较差、企业等用人单位使用外来劳动力的风险意识增强，这均有可能导致经济行为的短期性，从而在很大程度上对流入地的投资、消费和经济健康发展造成隐性影响。首先，由于户籍限制制度的影响，流动者的生活与经济活动处于漂泊不确定之中，这就导致流动者收入使用方面普遍的短期性现象：既包括由于预期不确定而导致的更高的储蓄倾向，也包括因缺乏确定的发展预期而导致缺乏对实业投资的热情，取而代之以炫耀性消费等行为。结合我国现阶段经济发展特征，无论是对投资缺乏信心，或是储蓄倾向过高，都不利于宏观经济的增长。其次，由于户籍限制制度对劳动力市场产生割据限制作用，这也在很大程度上导致了企业等用工单位的短期性行为。有关研究表明（北京大学中国经济研究中心，1998，1999），虽然流动劳动者的劳动生产率高于城市原生劳动力，但前者的用工成本远低于后者；这样，自然选择的结果必然是许多用工单位在同等条件下更愿意使用城市外来劳动力。然而，由于户籍制度的限制，不仅用工单位与外来劳动者签订合同有严格的期限限制，而且户籍管理体系也可能人为地为使用外来劳动力的用工单位增加成本（如雇用外来劳动力的用工单位需要承担额外的劳务管理费、还可能面临外来工被清理遣返等风险）。这同样促成了用工单位在使用外来职工时的短期性行为：多数用工单位不愿对外地劳动者进行人力资本投资，不能对外来劳动力提供完善的保障。已有的研究也提供了类似的论证（赵敏，1995）。这些都影响了整体经济及流动劳动者个体的实际经济状况。 此外，较早的研究认为户籍限制型人口乡-城流动造成了流出地农业发展受挫、土地抛荒等问题。据安徽省第四次人口普查办公室有关研究（1993）表明，农村劳动力外流造成了土地抛荒现象：1992年安徽省巢湖地区全年性抛荒农户达4.56万户、抛荒耕地达11.2万亩，分别占该地区农户和耕地总数的4.6%和2.7%；滁州市1992年全年性抛荒5.72万户、20.11万亩，占该市农户、耕地总数的7.8%和3.2%。然而，从本课题调研结果分析，总体而言，农村人口流出并没有导致土地抛荒现象。多数情况下，农村劳动力流出，其承包土地一般都有人耕种，或未流出的家庭其他成员、或街坊邻居；且多数由代耕人自主经营、自负盈亏。这不仅不会导致农田抛荒，而且由于责任与权利的对等转移，并没有影响农田的经营质量，反而在一定程度上缓解了人多地少的矛盾、提高了经营效率。无可否认，局部农村确实存在着土地抛荒现象，但它与乡-城人口流动并无实质性联系；事实表明，农业税费过高、摊派过重（董沐旸，2001），农业生产收不抵支才是部分土地“抛荒”的真正原因。课题组所做的访谈也再次印证了这一观点。 3. 政治影响 在政治权益方面，户籍限制型人口流动的影响主要包括： （1）户籍限制制度严重妨碍了流动人口对包括选举权和被选举权等基本政治权利的有效实施。由于我国现行的法律规定公民行使选举权和被选举权必须以户籍所在地为准，而对为数众多的流动人口而言，回乡行使这些权利存在诸多实际困难。其结果必然使这部分人无法通过正常的政治途径表达和争取自己的切身利益，处于一种游离于制度体系之外的尴尬境地。 （2）流动者本人的就业、发展等机会的平等权利。如前所述，户籍限制制度赋予了城市流入者与城市原生居民在准入行业、就业机会、信息服务、人力资本投资等方面的不平等地位。这不仅造成了城市流入者与其原生居民之间的经济分层现象、导致收入极化，而且也在很大程度上影响了宏观经济效率与社会稳定团结。 （3）现阶段，受户籍制度的影响，流动人口在流入地的社会保障、合法权益与城市原生居民仍存在着明显的分化。户籍管理制度通过划分户口性质及其对部分稀缺资源配置方面的功能，在相当长时间内造成并维持了对不同户籍公民的差异性禀赋；诸如最低生活保障、失业救济、医疗、安全及养老保险等方面的权益，城市流入人口迄今为止仍处于劣势、被忽视的地位。无可否认，随着一系列户籍制度改革措施的实施，户口在很大程度上剥离了其对城乡居民的差异性待遇，粮食购销、住房、劳动用工、人事、教育、社会保障等公民权益逐渐脱离与户口的直接联系；但更为值得一提的是，我国现行户籍制度的地区性改革措施也在这些方面表现出喜人的发展势头，如前述广东省扩大“低保”范围的改革举措等。 （4）与成年流动人口权益方面的户籍影响相类似，随着越来越多的儿童随迁现象出现，流动儿童少年的教育权益问题也受到户籍限制制度的突出影响。现阶段，我国多数城市流动儿童少年入托、就学需要交数额不菲的赞助费；与此同时，不少城市对外来儿童少年在评优、升学（如保送）等方面有明显的差异性政策（如冯小双，1995等）。据有关资料（谢晋宇，1999）反映，1996年《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》的出台，已在相当程度上使该状况得以改善。然而目前流动儿童少年就学问题仍不同程度地存在于一些城市，如北京市1997年外来人口普查资料及相关其他研究（如周拥平，1998；段成荣等，2001）都证明了这一现象。 此外，由于户籍限制及相关制度体系的作用，流动人口在争取自身权利、保护其合法权益方面缺乏有效的途径。主要表现为无法有效避免当地原生居民的歧视行为、对有关管理人员的滥用职权缺乏必要的自我保护措施、缺乏代表其利益和声音的正式组织等。这种状况如不能得到及时改善，有可能导致流动人口中自发性组织的大量产生，甚至危及正常的社会管理体系。 （二）.主要对策建议 综上所述，户籍限制型人口流动在我国社会、经济、政治等方面产生了一系列的影响，这不仅不利于我国城乡经济的协调、快速发展，不利于社会管理体系的高效运作以及社会秩序的稳定，影响了社会公民的正常、合法权益的保护与实现，而且在很大程度上不利于社会的全面进步，影响了经济的整体效率与发展潜力。所有这些问题都会影响到我国在加入WTO之后，面对新的国际竞争局势在人力资源、人才资源竞争方面的优势，影响宏观经济保持强健发展势头与稳定竞争优势的机遇与挑战。 无可否认，自20世纪80年代中期以来我国实施的一系列户籍制度改革在剥离户籍所附着的社会功能方面已取得了很大进展，户口的差异性特权已经在很大程度上得以消除与削弱，原有的等级森严的户籍制度开始呈现新的面貌；与此同时，随着居民身份证制度的出台及其管理体系的不断健全，户籍在登记与管理方面的局限性不断得以补充与完善。近年来、尤其是2001年以来，以小城镇户籍放开为龙头的改革措施不仅在改革内容的广度与深度上有了新的建树，而且更重要地引发了一场全国范围的、包括大中城市以及特大城市在内的户籍制度深化改革浪潮，各地在总的改革思想的指导下出台的一系列改革创举不仅适应了当地改革需要，而且对于全国范围内借鉴实施具有重要意义。所有这些都为我国进行全面、彻底的户籍制度改革奠定了基础，准备了条件。进一步改革户籍制度，解决历史时期户籍限制型人口流动的遗留影响、以及现阶段户籍限制型人口流动产生的新问题，本课题在剖析研究现存问题及改革得失的基础上，提出如下政策建议： 首先，如前所述，现存的诸多户籍限制型人口流动导致的社会、经济、政治影响必须通过放开户籍限制的改革措施加以消除。户籍限制性负面影响的消除，一方面要求还户籍制度以社会治安、人口统计职能的本来面目，彻底消除历史时期遗留的户籍制度的经济、政治等职能与影响；另一方面，加强城市自身对流动人口的吸纳和管理能力、合理引导与推动城市化发展，也是现实有效的改革措施的必然导向。对于不同城乡、不同规模层次的城市及城镇，户籍限制放开的具体做法需注意以下几个方面的问题： 第一，在一般的大城市，户籍制度改革可以根据自身的现存问题及具体的改革敏感性问题，并在一定程度上借鉴石家庄市的改革举措；根据实际需要采取逐步放开的改革办法，既有效解决现实问题、又利于稳定过渡。石家庄市在全面实行户籍放开政策之前，曾于1999年通过解决学龄前1-6岁儿童及16-18岁学生的投靠问题、以及投资购房等方面满足一定条件的人口落户问题，为进一步完全放开户籍限制的改革进行了“消峰”准备。当然，我们也必须认识到，人口流动在很大程度上取决于城市社会经济发展状况的地区差异，流动人口并非“洪水猛兽”——一旦放开户口限制就必然蜂拥而入。石家庄市作为一个交通便利、商业发达、市场繁荣的省会城市，其在1995年实行“地方城镇户口”改革时，“8月13日正式开始，办到20153人时，一统计发现处在学龄阶段的占到55%，考虑到学校的承受能力，公安局紧急向市政府打报告，于是政府又紧急出台限制措施。”但9月份各校开学后，实际调查结果表明办理迁户的学生此前多数已经在校就读，因而并未造成任何实际影响。事实上，正如石家庄市公安局户政处处长钱爱梅所言：“在一个人的生存成本里，当户口不再是重中之重时，户籍制度很难限制外来人口。该来的总要来。索性放开，反而便于管理。”“即使不承认，他们也已经在这儿了。户籍改革只不过是给这些人一种身份。” 第二，对于特大城市而言，考虑稳定与发展的实际需要及其特殊意义，户籍制度改革既要循序渐进，注重真正敏感性所在；又必须适时推进，构筑其在人才、经济发展竞争方面新的优势。由于特大城市在宏观政策倾斜性待遇、城市基础设施、经济发展水平、文化氛围、教育资源及个人发展机会等方面都具有一般城市难以比拟的明显优势与吸引力，因而这些特大城市无论在已有的户籍改革浪潮或是进一步的户籍放开步伐中，都体现出其相当的谨慎与“平静”。 适时改革特大城市的户籍限制制度，一方面，从解决现存问题的角度考虑，必须重视与权衡户籍限制在各方面的影响及其在该领域限制的必要性、放开限制的敏感性等问题。正如本课题调研及已有案例所反映的、在其他城市中普遍存在的现象：户籍限制制度并没有有效控制人口流入数量，而流动人口对现有管理体系的挑战等问题在特大城市也同样并不例外。与此同时，比一般城市更为严重的是，由于现阶段特大城市户口“含金量”更为明显，不仅造成了一般流入人口的社会归属感较差的问题，而且导致了许多婚姻迁入者及其子女的户口长期得不到解决，他们的社会归属感更差。如前文述及的北京市“外嫁京”及其子女长期以来处于“黑户”状态，这不仅造成了这批城市常住人口管理与服务处于真空状态、其社会归属感及家庭地位均受到严重影响；更有甚者，这一现象普遍性与突出程度也在一定范围内引致了更为恶劣的社会问题，包括办假户口、假离婚等现象。勿容置疑，现阶段特大城市户籍限制型人口流动影响更为突出，这在客观上要求对特大城市户籍限制制度进行深入改革。考虑到不同改革内容的敏感性差异等问题，实际中可以考虑根据流动对象类型、以及流入时间与稳定性、社会经济影响等决定放开户籍限制的秩序；同时，改革相关配套管理体系及其他制度，不仅解决现存问题、适时推动社会稳定与发展，而且在一定程度上避免了过渡性制度困境——户籍改革敏感性较大——或新的社会问题丛生。 另一方面，从推动特大城市自身发展的角度考虑，特大城市户籍制度改革对其保持发展优势与发展潜力极为关键。在全国不同规模的城市积极推行户籍制度改革、竞相吸引人才及人力资源的大背景下，特大城市要继续保持自身在社会经济发展方面的优势地位，必须正视现实机遇与潜在竞争，采取优先放开对紧缺、急需人才以及对经济持续发展有重要作用的人力资源的户籍限制。总之，特大城市户籍制度改革是客观发展趋势，这既是适应新时期社会经济发展与竞争的客观要求，同时也是户籍限制性人口流动的社会、经济、政治问题得以解决的必经之路。同时，特大城市在宏观社会、经济、政治等方面的特殊地位及其当前户籍敏感性特征，客观上要求特大城市户籍制度改革既要循序渐进，又要切实解决相关遗留影响与历史问题，优先考虑将事实上的常住人口纳入当地居民统一管理体系，逐步改善户籍限制影响最大的相关群体的切实生存和发展问题，尽可能地减小制度变革的成本，保持社会安定和改革平稳进行。 第三，中小城市与城镇的户籍制度改革，应当稳步推行放开户籍限制、变革管理体系的改革思路。如前文所述，中小城市及城镇户口“含金量”在吸引人口流入方面作用有限；同时，中小城市与城镇的原生人口流出的可能性较特大城市更为明显，因而，中小城市与城镇的户籍限制型人口流动所产生的社会、经济、政治影响更多地体现在社会管理等方面。这就在客观上决定了这些城市应当以放开户籍限制的改革为主，既为人口有序流动提供便利与服务，又要建立与健全新的管理体系以取代户籍管理，从而解决户籍限制导致的一系列问题。值得一提的是，在现行的中小城市与城镇户籍改革政策作用下，出现了中小城市冷热不均等现象。这一现象表明，中小城市与城镇要为自身经济发展吸引人才、留住人才，必须加大力度发展其主导产业与支柱产业；简单以城市化为目标，以“农转非”等方式寻求发展是不现实与不健康的城市化道路。 第四，与城市户籍制度改革相适应，大量乡-城流动人口的存在及其在户籍限制制度下产生的社会、经济、政治等影响同样要求作为主要流出地的农村地区采取相应的改革与发展措施。前文提及的有关农村“土地抛荒”现象，虽然本研究认为这不是户籍限制型人口流动造成的必然结果；然而，农业发展及土地使用问题却在客观上影响着农村人口外流现象，在某种意义上影响着户籍限制型人口流动问题的普遍程度。考虑到大量农村人口流出的现实状况以及伴随我国农村发展必将出现更多的农业剩余劳动力转移需求，同时，适应我国加入WTO之后农业将面临新的竞争与挑战的要求，发展农业与农村经济、增强农业及农村经济自身对劳动力的吸引力迫在眉睫。根据本课题调研成果，目前发展我国农村经济的一条重要途径为根据不同地区农业内部各产业发展的比较优势，因势利导发展畜牧业、深加工产业、以及精品农业。此外，降低农业税收，减轻农民负担也是促进我国农业发展与农村人口流动自身有序发展的必要环节。据相关研究成果显示，我国的税收政策具有累退性质，1995年农村居民人均收入相当于城镇居民的40%，而仅税款一项他们支付人均额相当于城镇居民的9倍，加上上缴各种名目繁多的杂费，相当于城镇居民的近30倍（董沐旸，2001）。因而切实减轻农民税赋负担既是农业寻求发展的重要条件，也是稳定社会经济、促进农村人口有序转移的必然要求。 其次，在户籍限制放开的同时，必须加快完善新形势下相应的管理体系，放开户籍限制必须以提高城市的管理能力为后盾，从而切实保证户籍制度改革的稳步、有效推进。其一，实行流入人口与常住居民统一化管理、城乡人口管理办法接轨。与我国户籍制度改革相适应，随着户口性质差异的取消与户籍管理职能退出历史舞台，新的适应人口流动与居住自由的管理体系应将流动人口纳入居住地日常管理，实行流入人口、原生居民等实际居住人口的统一管理。在城乡结合部，还应当统一城乡原生居民管理办法与管理机构体系，使社会管理严密、有序、正常进行。其二，实行社区化、社会化管理。在改革户籍管理职能的条件下，新的人口管理体系应当吸取户籍管理体系下职能部门混乱、管理权限过度分离、既影响管理效率又易于造成部门间互相扯皮或推诿的教训，以社区为管理基地，建立集多种职能于一体的管理机构，简化管理程序。一方面提高管理效率、降低管理成本，另一方面，尽可能使管理者对管理对象掌握充分信息、促进管理者与管理对象在管理、服务等方面的互动及良好社会关系的建立。其三，建立与完善人口网络信息系统，方便日常管理的动态衔接。适应人口流动与居住的自由化趋势，改革户籍制度在人口管理中的局限性特征，进一步健全与完善以身份证为主的管理制度是新形势下我国人口高效管理的重要途径。利用人口网络信息系统，一方面促进常住人口日常管理与流动人口动态管理的衔接，提高管理质量与效率；另一方面，通过信息系统弥补人口户籍统计功能的局限性，有效解决户籍限制型人口流动对社会规划与统计工作造成的影响。 五、本研究的特点与不足 本课题研究时值我国中小城市及城镇户籍制度改革全面推行时期，有幸了解到了户籍改革前后、不同改革力度的地区及不同敏感群体对户籍限制型人口流动影响的认识与感受；通过收集大量的现行户籍改革措施及具体实施效果的最新信息，不仅使研究内容广泛、充实，而且具有了一定的动态比较基础，为全面、客观、深入地反映户籍限制型人口流动的社会、经济、政治影响提供了丰富的素材。与此同时，在户籍制度改革春潮方兴未艾之际，认识与评价部分改革措施的得失之处，对于进一步深化改革力度、扩大改革范围具有重要的现实意义。不可否认，由于经费、人力限制，以及访谈涉及的管理部门工作内容的特殊性、当前流动人口相关管理部门与机构的分散性等原因，一定程度上影响了本研究调研的深入性与内容的全面性。值得庆幸的是，网络信息时代为我们提供的信息资源共享机会，为本课题研究弥补上述不足提供了重要手段。本研究对众多前人的研究成果进行了系统的整理归纳，对不同的实际管理者的体会与观点进行了分析，并在本研究基础上对不同的、存在争议的观点进行了反复论证，既尊重了学术研究的规范性、科学性，也考虑了对策建议的可行性及现实意义。 参考文献： 1. 陈浩：“中国农村劳动力外流与农村发展”，《人口研究》，1996年第4期。 2. 段成荣：“北京市流动人口数量变动历史趋势分析”，《西北人口》，2001年第1期。 3. 周祖根、朱慈：“上海流动人口状况和特点”，《南方人口》，1995年第1期。 4. 李若建：“流迁人口研究”，《人口研究》，1994年第4期。 5. 刘应杰：“透析流动人口　促进社会稳定——我国流动人口问题的现状与对策”，《中央社会主义学院学报》，1999年第3期。 6. 刘国栋：“北京市外来人口现状与管理对策研究”，《前线》，1999年第2期。 7. 杨云彦、陈金永：“转型劳动力市场的分层与竞争———结合武汉的实证分析”，《中国社会科学》，2000年第5期。 8. 北京大学中国经济研究中心课题组：“上海：城市职工与农村民工的分层与融合”，《改革》，1998年第4期。 9. 北京大学中国经济研究中心课题组：“南京：福利惯性下的劳动力市场”，《改革》，1999年第4期。 10. 赵敏：“上海若干企业外来劳动力研究”，《中国人口科学》，1995年第3期。 11. 安徽省第四次人口普查办公室：“市场经济体制下劳动力流动特征及其对策探讨”，《人口普查资料分析》，1993年第33期。 12. 董沐旸：“取消户口、农民就会蜂拥而入吗？”，《读书》，2001年第12期。 13. 冯小双：“北京市部分外来女务工者心态调查”，《浙江学刊》，1995年第6期。 14. 谢晋宇：“流入大城市农村人口子女的教育问题与对策”，《西北人口》，1999年第4期。 15. 俞德鹏：《城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度改革与户籍法研究》，山东人民出版社，2002。 16. 周拥平：“北京市流动人口适龄儿童就学状况分析”，《中国青年政治学院学报》，1998年第2期。 17. 段成荣、周皓：“北京市流动儿童少年状况分析”，《人口与经济》，2001年第1期。 18. 曹建章、赵敏：“试论现行户籍制度对流动人口基本权利的影响”，《甘肃高师学报》，2002年第2期。. 附录一相关文献分析： 图1： 图2： 图3： 图4：1990年以来相关研究中不同观点倾向分布图： 附录二具体访谈结果： 本课题调研对象包括上述不同流入城市、不同特征的流动人员共30人，不同管理部门及管理层次的管理者9人。调研时间为2001年11月至2002年2月。访谈内容主要涉及流动者的个体和家庭特征、不同城市的流动人口总体特征，当前在户籍限制条件下人口流动对流入地、流出地的社会（包括治安、计生、环境、基础设施压力等影响）、经济（包括对农业发展、城市经济以及城乡经济协调发展的影响等）、政治（包括平等、民主、教育、发展、保障等合法权益）影响，以及户籍限制对流动人口在社会适应性、归属感、经济发展、收入状况、其他平等权益等方面的影响。通过访谈，主要获得如下信息： （一）北京市流动人口访谈 本课题对北京市流入人口的访谈主要包括15个个人深入访谈与一个5人小组访谈。鉴于不同特征的流动者在流动原因、方式、流动经历、相关观念及感受等方面的明显差异，本研究在访谈框架设计中根据流动者的个人文化程度、在京居住方式、工作状况、职业、收入等社会经济特征及北京市1997年外来人口普查的相关划分标准，将访谈对象划分为私营个体雇主、一般雇员、自营劳动者、外来人口的随迁家属等四类。具体访谈比例为私营个体雇主3人、一般雇员8人、自营劳动者4人以及对外来人口随迁家属的一个5人小组访谈，基本与北京市流动人口构成状况保持相符。 首先，私营个体雇主社会经济状况相对较好，在京从事经济活动比较稳定；不仅熟悉并能严格遵守北京外来人口管理规定，而且对相关制度有良好的认同感，普遍反映了较好的城市融入感与社会适应性。具体而言，北京市私营个体雇主的访谈样本量为3，包括图书策划与经营商、不同规模的理发店老板（分别为拥有数家店、数十名雇工的老板与雇用2人的业主）。据调查反映，这一人群无论男女、是否已婚或有无结婚打算、是否有子女等具体差异，都表示来北京主要是由于“北京各方面条件好、机会多”；由于其突出的职业自主性特征，他们普遍认为有无北京户口对收入、就业、发展机会没有明显影响；出于北京在社会、文化、经济发展潜力等方面独特优势的考虑，他们普遍有长期在京发展的打算。个体权益方面，这一群体除对子女教育表现出较为明显的户口敏感性外，认为多数权益基本不受有无北京户口的影响。在子女教育方面，这些私营个体雇主或表现出明显的无奈：“（高考时）北京录取分数线低是拿钱也买不到的”，或对教育改革抱有希望：“过几年孩子考大学时，全国录取分数线也该统一了吧？！”。总体而言，个体私营雇主由于其社会经济等方面特征处于相对有利的地位，户籍限制对其影响相对较为有限，比较突出的是关于子女教育、升学的户籍敏感性问题；同时，他们滞留的主要原因是寻求经济利益与发展机会，对于现行投资落户等政策没有明显的青睐；但也表示，如果户籍真的放开到不需要成本的程度，他们还是愿意拥有北京市户口，“至少心理上会有一种归属感”。 一般雇员是流动人口中最庞大的群体，既包括长期在京打工者，也包括季节性流动的农民工。由于具体流动形式、所在职业及收入方面的巨大差异，他们表现出观念、感受和认识方面明显的多样性特征。本课题调查的一般雇员包括建筑工人、理发店雇员及IT业雇员等共8人。一般建筑工人属于季节性流动民工，其流动目的、流动形式较为单一，以农闲时打工贴补家用为主，工作条件很差而且极不稳定；这一人群由于社会经济地位的限制，对于完全脱离土地、在城市取得市民待遇从未“奢望”；然而，即使在季节性的、有组织（非政府行为）的流动中，他们也明显感受到了户籍限制的影响：许多民工表示平时不敢出门，“即便有暂住证，也怕被派出所的人抓，让去干活（去昌平挖沙子），然后遣返”。与之相比，IT等高科技产业雇员在收入、保障及社会适应性方面表现了相对独立于户籍限制的特点，他们凭借知识与技能，能够在流入城市获得较好的收入及保障条件；而与此同时，他们也对拥有当地户口表现出较为强烈的愿望，这一方面与他们为自己争取更好的发展条件有关，另一方面，子女教育问题也成为他们对户籍敏感的重要原因。介于二者之间的一般服务业（如发廊）雇员，受户籍限制的影响也介于高科技产业雇员与农民工之间；一方面，他们因户籍限制、在京手续不全等原因而冒收容、遣返的风险较大，在追求个人保障等方面显得相当乏力；另一方面，他们由于文化程度、谋生技能等方面的特征，他们的职业、收入等相对稳定，与一般市民能够保持较好的社会相容关系。总之，一般雇员作为一个整体，在择业、收入、社会保障等方面，与本地原生居民相比，明显受到户籍带来的限制和差别待遇；这主要集中地反映为较高级的雇员在子女受教育方面户籍敏感性较强，而一般雇员对户口的敏感性更多地体现为自身生活自由等权利方面。与之相对应，北京市针对外来人口的“总量控制”和“收容遣返”等政策并不能阻止他们继续流动的决心，而是人为加大了他们的生存成本，影响了他们的生活稳定性和社会归属感，甚至可能诱发社会安定问题。 自营劳动者是介于私营雇主与一般雇员之间的又一种经济活动群体，其在个体特征、流动方式及经济活动形式等方面具有更为明显的特点。据北京市1997年外来人口普查资料显示，在京的外来自营劳动者超过30万，主要从事修理、贩卖等活动。他们一般在京滞留时间较长，举家流动的占很大比重。本研究访谈的自营劳动者包括贩卖水果、修理自行车等劳动者共4位。他们年龄分布范围较广、以举家流动为主；他们表达的来京原因主要是农村收入低、种地不划算（“有的种了还赔钱”）；多数人表示要“有机会”（有生意做）打算在北京继续做生意，否则就去别的地方或者回老家；回老家养老是这一群体的共同想法。对于取得城市户口，他们同样不敢“奢望”，但暂住费、相关管理费、营业执照一年一换等政策却实实在在影响了不少自营劳动者的经济状况及其对城市生活的归属感与对相关管理办法的认同感，不定期的证件抽查、收费、罚款更是他们中间不少人在京城生活的心头之患。这一群体自身的文化素质、社会经济地位决定了其对相关管理政策不了解与无奈反应，不少人认为“罚款是否合理是他们（管理者）说了算”，自己了解与否没什么用；同时，特殊的社会经济地位及其不稳定性特征，也使他们中间多数人尚无力虑及子女教育等权益问题。 除此之外，本课题组还对外来务工人员的随迁家属进行了一次5人小组访谈。这些被访谈妇女（丈夫主要从事装修、油漆等工作）以做家务为主，部分人也从事一些钟点工服务。她们来京的主要原因是“打工的钱比种田多”；从其反映的问题来看，管理人员的工作方式 “简单粗暴”、态度恶劣、以及本市人的社会歧视等问题在她们中间仍较为突出。据反映，管理人员经常性的半夜查证严重地影响了他们的正常生活；部分管理人员态度恶劣，为了完成所谓的“工作任务”乱抓人、乱罚款，甚至出现过因“任务”不能完成（查出无暂住证者应达一定比例）而当面撕毁暂住证的现象。此外，本市市民歧视、子女上学赞助费昂贵等问题也在一定程度上得到反映。这些随迁家属从不同社会角色（妻子、母亲等）全方位地感受了户籍限制的影响，一定程度上再现了相关群体在户籍限制型流动过程中的多方面影响。 作为调研资料的重要补充，本课题组也收集了发表在一些报刊中的案例，关注了另一个社会群体——“外嫁京”——所受户籍限制的影响。据2001年8月8日《中国青年报》报道，一些从外地嫁到北京的女性，因户籍限制制度的影响，一直未能实现其户口的真正迁移，甚至沦为无户口者；她们在现行户籍管理体系下，长期以来遭受的不利影响甚至超过一般流入者，严重地损害了其社会归属感及家庭地位等。概括起来，严重影响这一群体的户籍限制型问题主要包括以下几方面：首先，不少“外嫁京”与她们的子女沦为“黑户”。按照婚迁的正常程序，相当数量嫁到京城的女性结婚时将户口从原籍迁出，之后就再也没有了自己真正的户口身份；而子女随母落户的户籍原则，又将户籍影响留给了下一代。“外嫁京”与她们的子女沦为“黑户”严重地影响了他们正常的生活、学习与工作，使他们作为北京合法居民却得不到合法保护、服务甚至合理管理，清理遣返的风险也有可能落在他们身边。其次，“外嫁京”群体普遍存在家庭生活困难。多数“外嫁京”的丈夫原本属于北京市婚姻市场的弱势群体，外地女性的流入一定程度上改变了他们在婚姻市场被挤压的命运，但并没改变他们高出平均水平的下岗、失业可能性；加上妻子因户籍原因无法获得正常就业机会，这在很大程度上造就了这些家庭的经济困境。此外，不少“外嫁京”女性因户籍原因，其家庭地位受到严重影响。总之，因户籍限制制度导致的婚迁女性及其子女在许多方面的不合理境遇，很大程度上引致了一系列社会、经济、政治问题；不容忽视，这些影响也在一定程度上促成了假户口市场、假离婚现象的滋生。 （二）石家庄市流动人口访谈 2001年8月石家庄市在全国省会城市中，率先实行了放开外来务工经商人员落户条件的户籍制度改革。针对这一具有典范意义的改革举措，本课题组分别选取在本次户改中已办理户口与未办户口的不同外来人口进行了深入访谈，试图分析不同户籍敏感群体的特征及其对户籍限制制度影响的认识、相关感受。具体访谈对象包括4位在此次户改中办理了落户手续的外来者与6位尚未办理户口的外来者。访谈结果表明，办理户口者以在石家庄市居住时间较长的外来务工经商人员、以及文化水平较高的大、中专毕业生为主。这一人群普遍有长期定居石家庄市的打算，同时，他们也具备一定的经济基础与实力。落户者表达的原因包括改革后落户手续简便、费用低，以及户口对他们有现实利益方面吸引作用。据调研结果显示，不同特征类型的流动人员对落户石家庄的现实利益认识中，更多的共识集中于子女上学赞助费方面的好处；除此之外，从事财会等工作的外地流入者对户口也有较明显的敏感性，由于财会等行业较为特殊，要求职员相对稳定，因而，拥有本市户口是该类岗位准入的一个重要的隐性条件（无明文规定户口限制）。另外，部分访谈对象提及的落户对办理结婚登记、相关证明等手续的便利性也表现为当前以户籍为主的人口管理制度的附带影响。 相比之下，未办落户手续者更多地反映了本市户口实际效应不大、户籍限制的实际影响超出了市的范围限制（落户后子女在非户口所在区上学仍需交赞助费）、农村与农业的角色地位多样化（打算将务农作为生意失败后的退守地与经济保障、有年老后回农村生活的打算）等认识与观点。该类流动者一般职业较为自由，他们的收入水平、文化程度等特征表明，多数人敏感的子女教育赞助费的户籍影响对他们却是例外。他们或从事商业（电器批发等）等经济活动，收入可观、经济状况稳定，当前户籍仅存的功能已对他们不能产生实质性影响；或者以小规模服务业（小面馆等）经营为主，社会经济状况决定了他们不愿放弃充当保障职能的农业耕地，在现行社会保障制度下，落户城市对他们似乎“得不偿失”。这表明，城市户口在既有的就业机会、社会保障等福利功能逐渐消失之后，吸引力已经大大减弱；愿意落户城市者都是那些已经在城市生活并有常住打算的群体，他们的落户只会便利当地对其进行有效管理，而不会增加社会压力和经济负担。 （三）管理层访谈 在对流动人口访谈的同时，本课题组也从较为宏观的层面，对各样本流入地与流出地的流动人口管理部门、户籍管理部门的主要管理人员进行了深入访谈。在各管理机构的访谈中，本课题的调研内容主要包括现有流动人口管理体系及管理效果、既有户籍管理制度与改革措施、管理中的现存问题及对策思路等。访谈的对象涉及了公安部门户政处、派出所、外管办以及主管外来人口就业的劳动部门等。 在北京市，本课题组选择流动人口相对集中的海淀区，对该区某派出所外管办的有关管理人员进行了一次小组访谈。访谈内容涉及对辖区外来人口的认识、现有外来人口管理体系、现行管理制度及管理办法的实施效果以及相关改革思路。据访谈资料反映，当前相关管理机构的管理人员对流动人口有较为客观的认识与评价，他们给予流动人口在流入城市、流出地经济协调发展方面所做的贡献以高度评价；认为过去对外来人口“只宣传问题，不宣传贡献，单纯讲加强管理是不对的”。与此同时，这些管理者也指出了当前城市流动人口给相关管理造成了突出的困难与问题：由于外来人口规模大、居住分散、工作不稳定，加之现行管理工作滞后，不仅影响了北京市容环境及城市管理；而且也存在突出的犯罪现象。为此，北京市在外来人口管理上以“规模控制，严格管理”为指导，并于2001年开始采取如下管理措施：将外来人口按照在京时间长短和职业进行分类，发给不同的暂住证，采取不同的管理力度，突出管理重点；加强社区在外来人口管理中的作用，逐步将治安、计生、居住等方面的管理职能都集中在社区，注重日常管理；要求用工单位加强对本单位外来务工人员的管理和服务，不能“只用工，不管理”；加强对外来人口犯罪的预防措施，实行身份证微机联网并通过“函调”及早发现可疑人员。在谈到2001年10月北京市针对私营业主的户籍制度改革时，他们也表示北京市的户籍制度改革很滞后，这种情况不利于北京的经济发展和外来人口管理，但北京地位特殊，改革上的谨慎是应该的，而且强调“户口放开的话，必须把放开的条件规定得很具体，否则容易滋生腐败”。总之，在户口的各种社会功能日益弱化的今天，户口依然是北京市控制人口总量的重要手段；鉴于其在基础设施、服务体系、经济文化氛围等方面的独特优势，实现户口全面放开只能是一个渐进的过程。 在石家庄，本课题组访谈了石家庄市公安局户政处——该市2001年8月户籍制度改革措施的主要制定部门。石家庄市此次户籍制度改革主要是市政府以促进经济发展、加快城镇化建设为出发点，以解决家属投靠等户籍限制的遗留社会问题以及引进人才、促进经济发展为重点，实行放开在石外来务工经商人员户籍限制的改革措施。从8月13日到10月底，有5万多人办理了该市落户手续。早在1999年，石家庄市就已经通过改革解决了大部分家属投靠问题及投资者落户问题，既为本次进一步放开户籍限制的改革积累了经验，更为重要的是，较早的改革为本次改革在政策可能产生的实际影响方面进行了思想准备及实际的“消峰减压”的战略准备，创造了本次改革顺利推行的条件。针对外来人口落户可能带来的冲击，钱爱梅处长指出，“在一个人的生存成本里，当户口不再是重中之重时，户籍制度很难限制外来人口。该来的总要来。索性放开，反而便于管理。” 改革实施两个多月来，由于户口所能带来的好处除了子女上学方便外已经屈指可数，而且申报落户者绝大多数已在城市中生活较长时期；因而，如此力度的改革也并没有给石家庄市的就业、住房、交通、治安管理造成实际冲击。 在留史镇，我们访谈了该镇派出所所长及蠡县公安局户政科的负责人。访谈内容包括对当地人口流入、流出方面的管理以及户籍制度改革等情况的了解。留史镇距离京津等特大人口流入城市较近，同时又紧邻在户籍改革方面有重大突破性进展的大城市——石家庄市，该地区有大量人口流出现象；与此同时，该地区由于皮革制造、销售业较为发达，在频繁的人口流动中也吸引了大量的流入人口。据有关管理者反映，该地的流入人口以务工为主，是当地企业劳动力的重要来源，促进了当地的经济发展；而流出人口以经商为主，其经商收入是当地重要的经济和税收来源。近年来，由于管理不力，流入人口造成了留史镇和蠡县的社会治安恶化，发生了数起大案、要案。对此，相关管理部门采取了有针对性的管理措施，对流动人口实行阵地化管理，挨家挨户进行清查，要求出租房主对房客行为负责；同时针对流动人口规模大、管理力量有限的现状，从流动人口中物色积极分子协助管理的做法，也起到了较好的效果。对于流出人口的管理，由于缺乏有效的约束手段，具体情况难以掌握；而现有的人口流出登记只是由下向上逐层申报，缺乏可靠性。对于户籍制度改革，虽然当地大大放宽了外来人口落户的政策限制，流入者在本地落户的仍然很少，其中落户人口的土地问题无法解决是影响迁移一个重要原因。流动者的实际经济状况使他们不愿意舍弃土地，而流入地村委会又不愿意给其分配土地，这在很大程度上加大了他们实现户籍迁移的成本。 在大同市，本课题组访谈了地处城乡结合部的某派出所和大同市劳动局的有关负责人，了解当地的人口流入流出情况以及流动人口就业的情况。据访谈资料反映，大同市的人户分离问题很严重，约占1/3，给基层民警的工作带来了难度。在实际管理中，一方面，由于管理部门职能分离，影响了管理效果。如公安部门（派出所等）对流动人口的管理以治安管理为主，公安机关对流动人口的计生只有登记权、没有处罚权，这在一定程度上影响了管理措施的执行力度与实际效果。与此同时，城乡居民在现行户籍管理制度下，管理部门、管理职能不能适应城市化自身的进程，管理困难与漏洞难免出现。如城乡结合部城区人口和郊区人口混杂居住，城乡相同职能的管理部门存在不衔接问题，这就使入户核对非常困难，外来人口底数难以查清，给这些地段的治安管理和流动人口的计生管理带来了很大困难。此外，近年来出现的“两劳”（劳改、劳教）人员不上户等新情况，成为户籍管理体制下新的治安隐患。劳动部门的调查情况反映，在就业方面，由于外来人口多从事的是苦、脏、累等本地人不愿从事的工作，因而不会对当地造成就业冲击。与本地劳动者相比，外来劳动力自身的保险、保障等方面的待遇保证状况较差；而这方面劳动部门也缺乏有效的强制手段。与流入人口相关影响相对应，大同市人口流出主要表现为贫困县政府有组织的劳务输出与知识型人才、实业投资者的自主流出。在有组织的劳动力输出中，一般采取政府组织、自愿报名的形式，在劳动部门统一办理有关手续。每年的输出规模在一万左右，每个劳动力平均每年可以有几千元左右的收入。由于输出规模相对于农业剩余劳动力的规模要小得多，劳动力外出并未对当地的农业发展、社会治安造成不良影响；而与此同时，劳动力的回寄收入却是当地的重要收入来源。此外，该市知识型人才、实业投资者的流出，一方面起因于大同市近年来经济发展状况欠佳，同时也在很大程度上加剧了经济发展的不景气。据反映，大同市2000年考取外地高等院校的仅大学生就有8000多人，但同年回来就业的只有600余人，不足10%；与此同时，近年来实业家举家外迁的情况也很突出，主要迁往北京、上海、天津等大城市。据相关部门管理者反映，总体而言，人口流动对大同市的经济发展还是有益的。