摘要
我国真正意义上的住房保障制度是伴随着上个世纪90年代的住房市场化改革才开始起步，但发展得比较快，目前已形成比较多样化的住房保障方式，既包括产权性质的经济适用房、限价房和共有产权房，也包括使用权性质的廉租房和公共租赁房，既有实物形式的保障房，也有货币化的住房补贴。
但在实践中，住房保障制度暴露出很多问题，包括城乡分割的土地管理制度扭曲了房地产市场，住房保障制度设计缺乏长远考虑，政策目标过于多元且变化过快，保障房定位和政府责任界定不清晰，保障性住房与房地产市场的关系没有理清，产权性质的保障房实际上没有减少反而扩大了社会不公平，甚至导致了腐败与寻租问题，住房保障制度的实施机制不健全等等。
我国住房保障制度的设计应当关注公平、效率和稳定三个主要方面。首先，住房保障制度设计应当综合社会实际需求和政府财力，确定合理有限的保障目标，避免过度保障扭曲市场。其次，住房保障应当专注于为低收入住房困难人群提供保障，而不应附加吸引人才、拉动投资等多元目标。第三，住房保障应当作为政府责任明确下来，住房保障支出应纳入财政预算，可以开征物业保有税为住房保障提供稳定的预算收入来源。第四，保障房与商品房实行“并轨制”，建立没有保障房的住房保障体系，住房保障通过货币补贴实施，被保障对象通过房地产租赁市场获得住房。最后，应改革现行土地管理制度，建立城乡统一的土地管理体制，充分发挥小产权房在平抑房价、提供保障方面的作用。
深化住房保障制度改革，向目标模式过渡可以分两步走。第一步，逐步减少直至停止提供产权性质保障房、逐步扩大提供使用权性质的保障房，由“产权性质的保障房+实物保障”过渡到“使用权性质的保障房+实物保障”。第二步，逐步减少直至停止实物保障比例，逐步扩大货币保障比例，最终由“使用权性质的保障房+实物保障”过渡到“使用权性质的保障房+货币保障”。在此过程中，政府的角色将经历从管办一体——管办分离——只管不办——不管不办的过程。其中，通过多种政策鼓励、培育高效的住房租赁市场是关键。
Abstract
The housing security system inChinawas established in the 1990s, which was accompanied by the real estate market reform. Though established late, the housing security system set for medium and low-income residents developed rapidly and variedly, including the housing of property nature such as affordable housing，rice-limit housing and common property housing, and the housing of use right such as cheap rental housing and public rental housing. The housing security system could be classified by physical housing and monetary subsidies as well.
However, many problems were revealed, such as the distortion of real estate market due to separated urban and rural land management system, lack of long-term consideration on system design, too diverse and rapid change of policy objectives, blur on the positioning of the security housing and boundary of government responsibility, unclear relationship of the security housing security and real estate market, the housing of property nature does not decrease but actually expands social injustice, and even leads to corruption and rent seeking issues, incompleteness of the implementation mechanism of the system, etc.
The design ofChina’s housing security system should focus on equity, efficiency and stability. First, the housing security system should be designed to the actual needs and government finance, and determine a reasonable target avoiding protect the distorted market. Second, the housing security system should be focused on low-income and housing needy people, and should not include additional multi-targets such as attracting talented people or stimulating investments. Third, the housing security system should be defined as government responsibility, the expenditure of security housing should be included in the budget, the property tax could be levied to provide a stable financial source of security housing budget. Forth, the security housing and commercial housing should be combined to establish a housing security system with no security housing, i.e. the security housing is implemented through monetary subsidies, and the objects can access the security housing through the rental housing market. Finally, the existing land management system should be reformed to establish a unified urban and rural land management system, the small property housing should play the role of price stabilization.
There are two steps of deepening the reform of the housing security system to the target model. The first step, gradually reduce and stop providing the housing of property nature, and gradually expand the housing of use right, i.e. transit from the housing of property nature + physical housing to housing of use right + physical housing. The second step, gradually reduce and stop providing the physical housing, and gradually expand the proportion of monetary subsidies, transit from physical housing to housing of use right + physical housing to physical housing to housing of use right + monetary subsidies. In this process, the role of government will experience the process of both managing and conducting, separation of management and conducting, only managing and no managing or conducting. The key of monetization solution is to build a full-covering, multi-levelled and high-efficient city rental housing supply system.
一．我国保障性住房政策的发展现状
从1949年至今，我国城镇住房保障制度的发展大致经历了四个阶段：福利分房阶段（1949-1978年），住宅私有化与福利分房并存阶段（1978-1998年），取消福利分房、住房保障收缩阶段（1998-2007年），以及住房保障制度重建探索阶段（2007年至今）。自2007年以来，我国的住房保障制度和政策体现出边探索边调整的特点，先后出现了经济适用房、限价商品房、共有产权房、廉租房、公共租赁住房等住房保障方式。
（1）经济适用房
经济适用房，是以保本或微利的价格向城镇中低收入家庭出售的住房，是出现较早的保障房形式。经济适用房制度最初是作为福利分房制度与住房市场化制度之间的过渡性安排出现的，1998年出台的23号文件将经济适用房确定为城镇住房供给的主要方式。由于当时居民收入普遍不高，商品房价格显得高不可攀，经济适用房不但是作为取消实物分房后主要的住房保障形式，还担负着启动房地产市场、拉动内需的责任。1999年至2003年是经济适用房的高速发展时期，1998年至2003年经济适用住房累计竣工面积4.77亿平方米，累计解决了600多万户中等收入家庭的住房问题。
2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》里，将房地产业定位为拉动国家经济发展的支柱产业之一，经济适用房的地位由“住房供应主体”降为“具有保障性质的政策性商品住房”。与此同时，普通商品住房则被要求加快发展，“提高其在市场供应中的比例”，并在之后逐步在住房供应体系中占据绝对主导地位。由此，经济适用房的建设大幅度萎缩。
除了这些一般意义上理解的公开向社会销售的经济适用房，还有一些政府部门和国有企事业单位在“自有用地”或以其他方式取得的土地上建设的只供给内部成员的经济适用房，这带来了社会不公平以及制度性腐败。
（2）限价商品房
限价商品房，又称限价房、“两限”商品房，为政策性商品住房，指经批准在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以限房价、竞地价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。
两限房的定位是面向中等收入家庭，但有些城市规定的收入条件相对宽松，覆盖到了部分高收入人群。在两限房的土地出让上对开发商一般没有额外的优惠政策，个别城市在土地出让金的缴纳上有适度的优惠。在退出制度上，一般规定购买限价房在5年内不得转让，5年后可上市交易。北京规定满5年转让限价房要按照届时同地段普通商品房价和限价房差价的一定比例缴纳土地收益价款，比例为35%。
（3）共有产权房
共有产权房是指政府将原来划拨给经济适用房的土地改为出让，将出让土地与划拨土地之间的价差、政府给予经济适用住房的优惠政策，显化为政府出资，形成政府产权，从而形成低收入困难家庭和政府按不同的产权比例，共同拥有房屋产权。
这种模式最初于2007年在淮安试点，属于变种的“经济适用房”，是对经济适用房上市获利过高的一种矫正。江苏、吉林、湖南等部分城市也进行了试点，但总体上共有产权模式并未在全国范围被广泛采用，在整个保障房体系中占的比例不大。
（4）廉租房
廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。
虽然我国自1999年开始实施廉租房制度，但是廉租房的建设规模远远不及经济适用房，自2007年开始，廉租房的建设被赋予较为重要的地位。中央加大了对各地廉租房建设和投放的督导力度，强调从土地供应、财政投入、土地出让收入返还等方面着手，确保完成每年度的廉租房和其他保障性住房建设计划。
（5）公共租赁住房
2010年6月12日由住房城乡建设部等七部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，正式引入“公共租赁房”的概念。公共租赁住房是由政府或公共机构所有，以低于市场或者承租者可以负担的价格，向符合条件的人员出租的保障性住房。所谓符合条件人员主要包括三类：中等偏下收入住房困难家庭，这些家庭的收入条件一般在经济适用房和廉租房标准之间；新就业人员；以及有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员。为降低公租房的建设运营成本，财政部和国家税务总局规定对公租房建设用地及建成后占地免征城镇土地使用税，同时免征公租房经营管理单位建造公租房涉及的印花税。公租房所取得的租金收入，免征营业税、房产税。公租房在“十二五”规划纲要（草案）中被提升到一个更高的地位，从目前政策发展趋势分析，未来公共租赁房将成保障房的主要形式。
综上所述，我国针对中低收入居民的住房保障制度建立的比较迟，但近年来发展较快，住房保障形式走向多样化。目前我国的住房保障体系主要包括廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房四种类型。其中，廉租房和经济适用房出现的时间较早，公共租赁房的大力建设始于2010年，正在逐步成为我国住房保障的主体。总体上，我国住房保障方式正在从产权型保障逐步向租赁型保障转变。
二．现行住房保障制度存在的主要问题
我国住房保障十多年的实践暴露出了很多问题，包括：
（1）城乡分割的土地管理制度扭曲了房地产市场
现行土地管理制度是城乡分割的，农村土地实行非货币化分配，农村土地和住宅不能进入城市住房供应体系；政策严格控制农业用地转为城市建设用地，农业用地转为城市建设用地的唯一途径是政府征收。这套制度造成了一系列后果：对于城市（特别是大城市），土地供应严重不足，房价高企，加剧了住房困难，人为制造了住房保障需求。在农村，大量进城打工的农民工所拥有的农村土地和房产没有变现退出机制，一方面造成农村土地和住房大量闲置和浪费，另一方面其打工收入又难以承担城市住房价格，使他们在城市的居住条件非常困难，农民工成为最需要救助的对象；在城市周边和城中村，小产权房不被承认，进一步减少了住房供应，使政府不得不承担更多的保障责任。
（2）住房保障政策目标多元化、短期化，制度设计缺乏长远考虑
住房保障涉及居民数十年（甚至是一生）的生活预期，必须基于长远考虑进行制度设计并保持长期稳定，才能给百姓以切实保障，只有稳定的预期才能引导居民的行为趋向合理。
我国的保障房政策目标过于多元，如刺激消费、防止通胀、维护稳定、吸引人才等等，在不同的经济发展阶段政策主要目标还会经常变化，1998年以来就曾经历了扩大住房供给、改善居民居住条件和启动房地产市场等不同政策目标，导致住房保障制度变动过于频繁，住房保障政策往往被当做短期工具来使用，显示出过强的功利性。
缺乏长远考虑的制度设计一方面使住房保障难以得到稳定的财政支持，另一方面使利益集团有更大的空间影响政策走向。
（3）保障性住房与房地产市场的关系没有理清
保障性住房与房地产市场的关系大致可以有三种选择，一是真正的“双轨制”，即保障性住房封闭运行，不得进入房地产市场；二是“并轨制”，即只有一个统一的房地产市场（包括出售与出租），政府履行住房保障责任时从公开的房地产市场租赁后转租给被保障者或直接向被保障者提供货币补贴；三是假的“双轨制”，即目前经济适用房和限价房的做法，由政府建设、分配保障房但允许其进入房地产市场，在一级市场是割裂的，在二级市场又是互通的。
第三种是最糟糕的选择，这不仅会造成腐败寻租，还造成房地产市场信息不公开、不透明，以致房地产市场被扭曲。以北京为例，公众无法了解66%的住宅用地的去向和价格。国家住建部和国家统计局公布的住宅空置率数据不同，最后的解决方案居然是不再公布。
（4）保障房定位和政府责任界定不清晰
现行的保障房制度没有清晰地界定政府的责任。
首先，我国对政府责任（包括但不限于住房保障）的规定大多是笼统而模糊的，只有概念意义上的责任而没有具体的“质”和“量”的规定，因而是无法问责的。
其次，政府履行责任的程度是量力而行，也就是视财力而定，没有制度化的预算保证。所以，我们看到的实际情形常常是，在某项公共服务欠账多年造成严重问题之后就集中补课，从基础设施、教育、医疗到住房保障都是如此。这是住房保障制度设计难有长远考虑的制度原因之一。
再次，对住房保障的对象和标准没有明确界定，使政府部门在执行过程中拥有太大的解释空间，严重影响到住房保障的公平公正。如部分城市设定的保障对象除了低收入群体，还包括公务员、高级人才等。
最后，对政府提供住房保障的手段没有清晰界定。
（5）现行住房保障制度没有减少反而增加了社会不公平
首先，经济适用房的保障对象是错误的。经济适用房的名义保障对象是城市中低收入家庭，从各地实践看，获得经济适用房的往往是中高收入甚至高收入人员，而目前最需要保障的对象是农村进城打工人员和城市最低收入家庭。在更低收入家庭没有获得保障之前，优先给予中等收入家庭保障违反了起码的公平正义原则。
其次，经济适用房扩大而不是缩小了收入差距，制造了新的不公平。经济适用房从三个方面扩大了收入差距：一是经济适用房与商品房之间存在着巨大的价差，使有机会购买经济适用房的人获得了巨大的利益；二是经济适用房占用了大量土地，挤占了用于普通商品房建设的用地，抬高了商品房市场价格，拉大了有机会购买经济适用房与无机会购买经济适用房的人群的收入差距；三是以经济适用房（公共利益）的名义，在征地拆迁中压低征地拆迁补偿。然而，被征地拆迁的对象中很多是农民和城市低收入人群，享受经济适用房的却是中等和中高收入家庭。
第三，经济适用房开辟了国有资产大量流失的通道。根据现行的土地管理制度，城市土地使用权是区分用途的，且不同用途的土地价格相差巨大，政府严格控制土地用途转换。而且作为国有资产，土地因为转换用途而形成的增值应该归全民所有。然而，所谓利用“自有用地”建设经济适用房的规定却将土地转换用途形成的巨大价差化公为私。“自有用地”的原始性质绝大部分都不是住宅用地，而是行政事业用地或工业用地。在“特殊”政策的支持下，政府部门和国有企事业单位将这些所谓“自有用地”转换为住宅用地，无偿占有全民资源服务于少数团体利益，而这些因为土地变换用途而产生的巨大收益本可以用于提供更多的社会公共服务。另外，新建经济适用房的土地也是可以无偿划拨的。
第四，经济适用房造成了制度性的权力腐败。对于公开销售的经济适用房，虽然各地政府在公平分配方面做了很多努力，但完全的公开透明始终难以做到。高度稀缺资源与巨大套利空间造就了大量的寻租行为。问题更为严重的是不对外公开销售，只供应单位内部成员的经济适用房。非常清楚的是，只是政府部门和国有企事业单位才有资格、有可能以“自有用地”或其他方式获得土地建设只供应内部人员的经济适用房。据相关媒体报道，中央政府部门从来就没有停止过福利分房，只不过是以“集资建房”、“经济适用房”等新的面目出现，而这样的做法得到了从中央到地方一系列政策的支持，包括国务院1999年《在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革实施方案》和2005年《关于完善在京中央和国家机关住房制度的若干意见》，以及国有企事业单位和地方政府出台的各种文件。政府部门和国有企事业单位利用手中掌握的权力和资源，借保障房的名义攫取全民资源服务少数人利益，不仅严重扭曲了保障房制度和整个房地产市场，更是严重损害了政府的公信力。
（6）现行保障房制度的实施机制不健全
第一，建设用地指标和地方政府财力已成为制约保障房供应的两大障碍
在现行制度安排下，政府无须为产权性质的保障房筹集资金，但要提供土地。而对于非产权性质的保障房，政府几乎是唯一的提供者，既要提供土地，又要提供资金；既要解决“房源”所需的资金，又要长期负担建成后大量的房屋维修费用，所需资金数量庞大、且占用周期长；按照目前的租金补助标准，难以形成建设资金投入产出的良性循环。
目前的建设用地指标管理已成为困扰保障房提供的两大问题之一。一是地方政府新增建设用地的数量受用地指标总量的严格限制。二是新增建设用地的安排向工业等项目倾斜。三是存量土地的供给受到房屋拆迁的限制。四是建设用地在保障性住房和商品房开发之间的配置会影响到地方政府的财政收入，而财政收入也是提供住房保障的必要条件，因而形成两难局面。
此外，保障房建设在金融、财政和税收上的系统配套支持政策严重不足。现阶段，虽然政府提出了财政拨款、住房公积金增值资金、直管公房出售一定比例的归集资金、社会捐赠等多种渠道、多种方式的资金筹措机制，但在实践中，住房保障所需资金仍然主要来源于财政资金，包括了上级政府转移支付和地方政府自筹资金。由于前述政府责任界定不清晰的问题，造成了保障房缺少稳定的筹资渠道。对于地方政府来说，保障房支出没有像教育经费一样得到长期保障，来自上级的转移支付是不稳定的，而地方自筹部分的来源也是不稳定的。
第二，保障房规划与实际需求严重不符
我们的调研发现，只有少数城市对保障房的实际需求作了较为详细的摸底调查，调查结果发现保障房的实际需求与预估有较大出入。例如，某城市的摸底调查发现，真正的低收入人群由于小孩上学、照顾父母等原因，对实物配租住房的需求并不大，如果可以选择，可希望能获得货币化的补贴。
对于公共租赁房，由于其选址偏远，交通、配套不齐全，有很多城市都出现了空置。
第三，监管机制不健全影响了保障房制度的顺利实施
产权性质保障房在退出上存在的问题主要是，住房在市场出售时政府的优先回购权或收益分成权难以落实。
对于非产权性质保障房，问题在于，对于那些经年审发现不再符合保障条件的家庭，在具体的清退方面缺少切实有效的手段。目前各地退出机制主要采取经济调整手段，效果有限。
（7）小产权房未纳入保障房体系
小产权房指建设在农村集体土地（通常是宅基地）上但又不是农民自住的住宅。小产权房有很多不同情形，大体上可以分成三类，一是村集体与房地产开发商合作开发后对外销售的住宅，形式上与城市居住小区没有太大差别；二是村集体或农民将土地使用权转让或租赁给城市居民，城市居民自建自用的住宅，以别墅（独立住宅）为主；三是农民自建后用于出租的住宅。第三类是大城市内非常重要的低价租赁房来源，为大量农村进城和外地务工人员提供了可负担的住房。然而，现行的制度认为小产权房不合法，政府也不承认小产权房的保障作用，但如果按现行制度强行清理，将大大增加政府提供保障房的压力，甚至将造成严重的社会问题。
三．解决方案：住房保障逐步走向货币化
（1）住房保障制度设计
基于前述问题分析，住房保障的顶层制度设计主要应当关注三个方面，公平、效率和稳定。首先，住房保障是整个社会保障体系的组成部分，社会保障最重要的目标就是提供社会公平，因而住房保障制度设计必须缩小而不能扩大收入差距。其次，保障房也是住房供给的一部分，因而住房保障制度必须将保障房对房地产市场效率的损害控制在最小程度，不能对房地产市场产生严重的扭曲。再次，住房保障制度设计要有长远考虑，制度出台后要尽可能稳定，包括保障范围、保障水平要基本稳定，也包括资金来源要基本稳定。
改革现行土地管理制度，建立城乡统一的土地管理体制。将土地用途管制与产权管理相分离，土地产权可以按市场规则自由交易，政府在产权管理中的角色是保护合法产权和合法交易；土地用途实行行政管制，土地用途变更必须通过行政审批并依法纳税。
确定有限的住房保障目标。现代政府都应当是有限政府，其能提供的社会保障也是有限的，过度保障会扭曲市场，鼓励不劳而获甚至腐败寻租，超出政府能力的目标也不能长期稳定。所以住房保障制度设计应当综合社会实际需求和政府财力，确定合理有限的保障目标，作为政府责任明确下来。同时，住房保障的政策目标应当专注于为低收入住房困难人群提供保障，而不应附加吸引人才、拉动投资等多元目标，否则会导致制度变形。
保障房与商品房实行“并轨制”。只建立住房保障体系，但不建设专门的保障房，而是维护统一的房地产市场。住房保障通过货币补贴实施，被保障对象在房地产租赁市场获得住房。政府通过减免税等政策措施鼓励房屋出租，大力培育稳定的住房租赁市场，降低租赁成本。
住房保障支出纳入财政预算，开征物业保有税为住房保障提供稳定的预算收入来源。
充分发挥小产权房在平抑房价、提供保障方面的作用，近期应当制定规则、加强监管，长远应当统一住房产权管理制度。
（2）住房保障制度改革路径
住房保障可从产权和补贴两个角度进行分类。从产权的角度来看，住房保障可分为产权性质的保障房和使用权性质的保障房两种，从补贴的角度来说，住房保障的补贴方式有货币和实物两类。根据经济学原理及别国住房保障的经验来看，使用权性质的保障房以及货币保障的形式无论在公平和效率方面都较之其他方式更优。理想的住房保障方式是“使用权性质的保障房+货币保障”，最劣的是“产权性质的保障房+实物保障”。
我国住房保障的方式比较多元，产权和使用权两种性质的保障房齐头并进。在目前大规模兴建产权性质保障房的时候，要明确方向，逐步过渡，未来的目标模式应该是“使用权性质的保障房+货币保障”，以打破价格双轨制，去除权力的寻租空间。
由目前的模式向目标模式过渡要分两步走。
第一步，逐步减少直至停止提供产权性质保障房、逐步扩大提供使用权性质的保障房，由“产权性质的保障房+实物保障”过渡到“使用权性质的保障房+实物保障”。在这个过程阶段，应该首先停止经济适用房的供应，特别是应立即停止政府部门与国有企事业在“自有用地”及获得新的土地建设不公开销售的经济适用房。值得一提的是，近年公租房建设的逐年扩大表明中国住房保障的形式已经在朝着该方向发展。此外，对于新建的产权性质的保障房，要加强公正性，例如保障房的面积要缩小，分配审核要严格，对于寻租者一经查实要严厉处罚。
第二步，逐步减少直至停止实物保障比例，逐步扩大货币保障比例，最终由“使用权性质的保障房+实物保障”过渡到“使用权性质的保障房+货币保障”。现阶段，由于多年来积累的住房保障欠账和快速的城市化进程，在短时间内增加保障性住房的供应还离不开实物保障，实施第二步的条件还不成熟。在保障房形成一定存量，城市化进程有所放缓的情况下，可以启动第二步。
（3）住房保障逐步走向货币化的路径
实物保障虽然在我国目前现有的经济社会条件下是有一定的存在必要的，但住房保障终究是要走向货币化保障，而货币化的路径就是如何培育一个完善的住房租赁市场。我国的住房保障走向货币化的路径的核心思想是：城市住房租赁体系要以社会化、市场化为主要运作方式，引入非营利组织、经营性企业参与租赁住房的开发经营；考虑到我国城市化的快速推进，城市住房租赁体系要能够为部分流动人口提供更多的住房选择，满足其基本居住需求，促进部分人群在城市安家落户；政府转变角色定位，从全方位参与住房保障的各个环节到以制定政策和监管为主，形成全覆盖、多层次、高效率的城市租赁住房供应体系。
目前我国的住房租赁市场包括市场主导的住房租赁市场和政府主导的住房租赁市场均存在很大的问题。尤其是目前政府主导的住房租赁市场大多还处于管办一体的格局，即政府全方位参与住房保障的建设、运营、管理和监管等环节。政府主导的住房租赁市场需要逐步改革直至走向货币化。未来在培育成熟的住房租赁市场的前提下，政府的角色要经历从管办一体——管办分离——只管不办——不管不办的过程。
第一步，“管办一体”走向“管办分离”——政府提供保障房并实行管办分离
通常在住房紧缺的情况下，政府为了解决居民的住房问题，大量建设住房并运营管理。如二战后，英国的住房受到战争的重创，很多人处于流离失所的状态。英国政府为了在较短的时间内解决公民的住房问题，投入了大量的资金建设公共住房。但政府大规模介入公共租赁住房的供给，在解决了住房短缺问题的同时也带来了一系列的问题，如政府融资机制不灵活，公共租赁住房的运营往往入不敷出，政府的运营管理也会出现效率低下的问题。
目前我国的住房保障在向公租房和廉租房转向的前提下，多数地方政府建设和运营公租房和廉租房的机构是政府的房管部门，并没有将保障住房的运作独立出来。不过政府也逐渐认识到“管办分离”的重要性。在实际操作中，“管办分离”有两种方式：政府成立专门机构运营以及委托社会机构运营。
（1）政府成立专门机构运营
具体的运营机构又可以分为两类：第一，单独成立一个政府部门来建设和运营保障性租赁房。例如，美国地方政府通过设立“公共住房管理局”来具体实施公共住房的立项、建设、运营管理等操作。重庆市成立了重庆市公共租赁房管理局，进行公租房配租和运营管理，并建立了公租房信息网，及时公布公租房建造、配租等情况。
第二，政府成立专门的运营公司。专门的运营公司虽然是国有企业，但是比政府机构运营更为灵活。目前上海市的公租房在管办分离上值得借鉴。如上海市嘉定区公共租赁住房运营有限公司成立于2011年6月30日。区公租房公司系国有独资企业，注册资本4亿元。区公租房公司经营范围为公租房项目开发建设、租配和物业管理、资产经营与管理等。其主要职能为：1、收储和配建房源；2、对公租房统一进行装修、家具配置；3、规范和完善租配管理、物业管理机制；4、指导街镇公共租赁住房的运营管理等。
（2）委托社会机构运营
委托社会机构运营保障性租赁房在发达国家非常常见，在我国尚未起步，尽管政府下文鼓励企业参与保障房的建设和运营，如2013年1月，财政部印发了《关于做好2013年城镇保障性安居工程财政资金筹措等相关工作的通知》。在第二条指出“对于企业投资建设和运营管理公共租赁住房的项目，市县财政部门可以对企业给予适当的投资补助或贷款贴息。企业获得的贴息贷款要严格按规定用于公共租赁住房项目，不得用于其他项目”。
目前我国出台的这些政策作用有限，委托社会机构运营需要政府出台一套完善的管理办法。如社会机构的性质，运营费用，政府如何补贴等。
以德国为例。德国住房合作社也是租赁住房供应的主要力量，住房合作社依靠社员入社资金可获取国家等量资金的资助，并可争取银行等量的低息贷款。房屋建成后分配给社员租住，社员按照入社的先后顺序排队租房。目前，德国有2000个住房合作社，属下拥有200万套住房、300 万个会员，统计显示，合作社建造的住宅占德国新建住宅总数的30.9%。
第二步，“管办分离”走向“只管不办”——建立政府认证、社会运营的保障房体系
在“管办分离”的基础上，政府的功能进一步转变，逐渐建立政府认证、社会运营的保障房体系。具体措施如下：
（1）政府逐步减少实物提供。政府逐步减少租赁住房的建设。
（2）政府将目前拥有的保障性租赁房划拨给社会机构运营。同时，社会机构住房组织的权限也进一步加大，可以具备建设公共租赁住房的权力。
（3）政府颁布政策鼓励私人的存量住房进入保障房系统内。存量住房可交由社会机构运营。
政府逐渐收缩保障性租赁房的前提下，逐渐加大对住房租赁体系整体运行的管理职责。包括：
（1）由于政府只供应很少一部分保障性住房，为确保房源，一方面出台政策强制性要求房地产企业建设出租房，并保证一定比例用于保障性租房；另一方面又赋予房地产企业政策优惠， 如低息或无息贷款、土地优惠、免税等；制定政策规定社会机构拥有的住房必须用于出租，不能出售。
（2）逐步建立完善的住房租金补贴政策。政府对低收入家庭进行住房租金补贴，租户可以选择社会机构运营的租赁房，也可以自行在私人住房市场上租赁房源。
（3）制定政策对社会机构进行监管。如英国住房协会要接受来自出租服务管理局（TSA）的监管，以确保其程序和做法符合要求，并在经济上可行。
第三步，“只管不办”走向“不管不办”——政府只管理住房保障体系，不再管理保障房
在激活、规范租赁市场的前提下，取消保障房的政府认证，实现保障房与住房租赁市场的互联互通。具体操作是：
（1）政府在建立完善的收入认证体系的前提下，对低收入者进行认定，管理保障对象的准入和退出。
（2）建立完善的住房租金补贴政策。政府对低收入家庭进行住房租金补贴，租户可以选择社会机构运营的租赁房，也可以自行在私人住房市场上租赁房源。
（3）对市场进行动态监测，及时发布市场租金的变化信息。
（4）积极宣传并严格执行住房租赁登记，规范市场租赁行为。
尽管政府退出保障房管理，但政府的责任更大了。如上个世纪末，德国联邦政府直接参与的保障房建设也宣告落幕。然而，德国并未放松对整个租房市场的管理，政府通过控制房价、房租等手段保障低收入者的住房。如政策规定，在房屋建成后，住房投资人需要首先与政府合作，在一定的期限内以成本价将房屋出租给政府指定的群体，期限截止后，投资人才可进行市场运作；政府将资助低收入群体租赁合适的住房。通过这些缓阻机制，德国政府力图缓解政府退出带来的后果。正是在政府的积极引导及强烈干预下，德国大力发展租房，租金的稳定得到了保证，更重要的是让广大租房者能够获得稳定的住房。
