谢谢各位老师，今天我报告的论文叫“集权统治的基层结构——清代与当代中国基层社会的治理模式之比较”，这是我和曹正汉教授一起合作完成的一篇论文，是我们一系列研究中的一个部分。我们这一系列研究实际上在回答这么一个问题，就是我们如何来解释集权国家的制度、结构以及行为。解释国家的这种制度结构与行为有两种非常重要的观察视角。
第一种我们称之为集权统治的收入最大化假说，这个假设认为统治者的目标是最大化其收入，因此，统治者将会采取各种制度、机制来增加他的收入。这个理论在解释西方国家的制度与行为上是比较有解释力的理论，因为西方国家的形成，包括其宪政制度的产生，就是在国王想提高税收，同时地方精英想要约束国王这种肆意征税权力之间的斗争以及妥协。但是解释国家行为有另外一种理论，我们称之为集权统治的风险假说，这个理论主要用来解释集权国家的制度、结构以及行为等方面的问题，这个假说认为政治集权所带来的统治风险是政治运作的主要制约逻辑，因此集权政府会采取各种机制来降低自己统治风险，因此他会塑造一个国家的制度、结构以及行为等等。我们团队之前的一些研究都是通过发展这个理论来解释中国的中央地方关系等方面的问题，我们现在是希望把这个理论进一步拓展到解释中国国家和社会的关系。我们这篇文章研究的是中国的基层社会所呈现结构以及背后的形成逻辑。
我们的研究有这么一个基本的发现，我们发现中国无论是清代还是当代，存在着一种稳定的治理模式，我们称之为自治与控制并存的治理模式，在清代表现为乡绅自治与保甲制，在当代是基层民主与网格化治理。当然中国的基层社会，在清代主要是乡村自治，在当代是国家控制，但是当代基层社会也含有某些自治的元素。实际上这篇文章我们不是回答中国基层到底是自治还是控制，因为我们不认为中国基层是绝对的自治或绝对的控制，它一定是两种相结合的状态，所以我们回答的是为什么中国基层会出现这么一种自治与控制相结合的稳定结构。
现有的解释基层社会的一些理论我们归纳为两种，第一种叫“官治能力受限论”，这种理论在解释明清时期中国地方治理模式时有非常强的解释力，其主要观点是认为，在传统社会，国家的征税能力很有限，因为中国古代税收来源主要是农业税，而农业收入是散布在广大的小农手中，所以征税的成本很高，征税能力不足就限制了人员的编制，因为无法供养过多的行政人员，所以我们会看到古代地方政府有“一人知县”的说法，这表明在这种条件下正式的行政人员非常少，又因为要管理这么大一片地区，所以不得不依靠基层的宗族网络来治理。解释中国基层社会治理模式的另外一种理论我们将其归结为社会风险论，这个理论主要是认为当集权政府将他的正式权力网络渗透到基层社会的时候会引起民众的反抗，因此集权政府会有意地在基层社会发展一定的自治来缓冲社会的反抗，减少统治风险。
我们首先来看“官治能力受限论”有哪些局限。“官治能力受限论”有一个推论是认为，当国家能力强大的时候，官僚机构会深入到乡村内部来取代乡村的自治，实行垂直管理。但是在经验上我们发现；第一，在清代，有些地方推行了很完整的保甲体制，保甲体制是地方政府直接控制乡村社会的这么一种体制，但是即便这些地方推行了保甲制的地区，地方政府也无意用保甲制去取代乡村自治，也就是说即便他有能力深入到基层社会，也不会取代乡村自治，所以这是“官治能力受限论”不能回答的第一个方面。第二个方面是在当代，“官治能力受限论”有很明显的局限，因为当代国家能力有非常显著的提升，但是中国在80年代后期中国仍然引进了村民自治，所以这是“官治能力受限论”的另一个局限。
社会风险论的解释力比较好，但是它也有些缺点，社会风险论的主要观点是说政府为了降低集权统治带来的风险，会有意识地把官僚机构悬空，不让它深入到与民众日常生活密切相关的地方，减少社会冲突。但是这个理论无法解释既然统治者害怕官僚体制与民众产生冲突，为什么又要同时在基层社会建立起一套垂直的控制体制？这是社会风险论所不能够回答的。我们这篇文章是希望重新分析社会风险，来修改现有的社会风险理论。我们把社会风险分为两种，一种称之为“官民冲突的风险”，这种风险是来自于政府对民众实行统治和管理的过程中，因官员的专断、腐败等行为，或者是决策失误等原因，所导致的官民冲突，进而引发的社会不稳定，这是第一类风险。第二类风险我们称之为“社会中的威胁因素”，这些因素是来源于基层社会所潜藏的对现有政权不满的，或者是构成威胁的这么一些因素。比如说对政权的异己分子，或者是对公共秩序构成威胁的犯罪分子。因此，社会实际上是存在这么两种统治风险。我们来解释基层之所以出现这么一种双重结构，我们是通过双重社会风险来解释的。为什么中国在清代和当代基层社会会保留某种程度的自治？，这是因为为了缓冲官民冲突的风险，所以中国政府通过引入基层自治的方式，使得正式的权力机构不与民众直接打交道，同时避免介入到基层社会的利益纠葛中，因此最大程度地降低了与民众冲突的可能。但是为了降低社会中潜在威胁因素，政府同时引入另外一套垂直控制系统和信息收集网络，并将这套网络最大程度深入到基层社会之中，以控制这些潜在威胁因素。
从经验上看，我们一般认为传统中国的基层社会是乡村自治的，去年人民大学的胡恒老师有一本书叫《皇权不下县》，他的主要观点是说清代在康雍乾时期，中央向县以下派驻了大量的官员进行直接管理，所以他认为皇权实际上是下县的，但是我们研究后来发现清代在康熙、雍正以及乾隆三朝向县派了大量的官员，但是从乾隆以后便停止了这一做法，这是为什么？主要的原因我这里引用了一个雍正末年刑部侍郎的一个奏折，这个奏折主要的意思是说当你把正式的权力机构下放到县以下的话，会加重民众负担，有可能会导致官民冲突的增加，因此乾隆以后便放弃了向县以下派驻官员的做法，因为风险太高。因此我们发现即便正式权力网络有能力向县以下扩张，但是由于风险的约束，最后正式的权力机构仍然会回撤，所以我们认为乡绅自治的原因是为了防范官民冲突的考虑所以允许地方自治。
当代基层自治是不是由于同样的一些原因？我们回去看这段历史。实际上我们在建国以后一直到80年代初期，中国在基层社会实行的是人民公社体制，而人民公社体制是一种垂直控制或是完全控制的这么一种体制。但是实际上在改革开放以后，我们在80年代以后逐渐引入基层自治，主要的背景是在于当时基层官员的贪污腐败导致了非常严重的官民冲突。当时在中央高层实际上也有所讨论，到底改革开放以后我们在基层要实行什么样一个制度，当时有领导人提出我们要实行村公所制度，用村公所取代以前的人民公社，村公所是国家正式的行政机构，他实际上是想通过控制的方式来替代以前的人民公社。而另外一些领导人认为由于基层官民冲突太严重，所以需要通过引入一些民主制度来约束地方的干部，支持村民自治的主要是彭真，他的说法就是当时严重的干群矛盾以及当时中央没办法监督基层干部，所以说实行基层自治能缓解干群矛盾。因此我们可以发现古代的乡村自治与当代基层自治的形成有一些共同的制约因素，这个制约因素是官民冲突的风险。
我们看看保甲制推行的一些逻辑，保甲制是在古代很早以前就开始推行的一种制度。在清朝入关以后马上就恢复了保甲制，当时还叫总甲制。而当时推行保甲制的主要原因，一是防止东南沿海支持郑成功，二是考虑到对武器的控制。最开始推行保甲制只是局部的一些推广，没有大面积的在全国进行推广。全国推广保甲制的是在康熙时期，具体是1708年。当时为什么要推行保甲？这里我们看到当时之所以要推行保甲，它的主要一个功能是当基层社会出现所谓的盗贼、邪教、赌博，或者是私铸私销私盐等等犯罪行为，保甲长是有义务上报到地方政府的，因此推行保甲的主要功能就是为了降低基层潜在的威胁政权，以及威胁公共安全的这些因素。
当代网格化治理模式，我们发现它和保甲制有非常相似的地方，网格化治理模式最早是2004年由东城区首创的，但是这个还有争议，也有说法是由深圳首创的。但是2013年十八届三中全会发布的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定是明确指出以网格化管理、社会化服务为方向的社会管理体制改革。实际上，在2012年的时候就在全国范围内施行网格化，网格化的模式和保甲制有非常相似的地方，都是将基层社会划分为固定的一些网格，一般来讲全市是以两百户到三百户为网格，农村地区是以一千人以下为一个网格，每个网格有专门的人进行管理，一般是社区或是村委会成员，他的主要任务是负责收集信息，负责汇报一些犯罪行为。主要负责收集什么信息？这是我们在杭州找到一张表，这张表叫做网格一房一档排查表，正面要填的是一些基础信息，比如说家里人员有哪几个，工作单位等。背面是我们比较关心的，就是说网格化到底收集什么信息？可以看到在最上面第一类，比如说R1说想要看这户人家是不是疑似SK关注人员，SK人员就是涉恐成员，这个国安局会提供名单；第二是疑似境外人员，第三是疑似精神障碍患者，还有疑似重点青少年，刑满释放人员等等，我们会发现他所收集的这些信息实际上就是对现有的政权，或是现有的公共秩序能造成威胁的这么一些人员的信息。所有这些字母都是他们原有的，因为可能涉及到一个敏感性的问题。所以通过这张表可以很清楚的发现当代网格化它的功能是应付基层潜在的对政权或者对公共安全可能造成威胁的这些因素。
所以我们的这个研究实际上是从集权统治的风险假说这个理论出发来解释中国的国家社会关系。这里解释的主要是中国基层社会的结构。进而言之，我们现在发展的这个理论实际上是讲这么一个道理，虽然中国是一个集权国家，但是实际上仍然受到一些约束，这些约束主要是来自于两个方面：一是来自于地方精英的反弹，二是来自于民众的抗争，甚至是所谓的革命。实际上集权国家为了降低这两个方面的风险做了大量的制度设计，从这个角度我们就能够理解为什么中国这些特定的制度，比如说官员的回避制度，比如说任期制等等。为什么形成与西方国家或者与传统的韦伯式官僚制不同的这些特点？我们主要是想希望通过这个集权的风险假说来解释。未来的研究我想我们可以进一步追问的问题就是为什么中国形成这么一种体制，或是为什么中国是一个以统治风险为主要考虑的这么一种体制建构，而在西方主要是一种收入最大化，或者是效率为原则的一种体制建构。实际上当我们研究中国的这个问题的时候，往往假设中国是一个集权国家，但是实际上当你和西方进行比较的时候，我们不能简单的假设中国就是一个集权的国家，而是要解释为何中国能够形成集权的体制，其实这是需要解释的，大家想中国这么广大的国土面积，这么大的政治规模，却能保持中央集权的治理方式，这本身是非常不容易的。比如说我们从历史上去看，从4世纪以前，中西方在发展上有非常相似的地方，比如说西方在罗马帝国的统治之下，中国是汉帝国的统治，都在帝国统治之下，但是4世纪以后，东西方同时遭遇了蛮族的入侵。但西方遭受了蛮族入侵之后，西方是进入了一个封建体制，我把它归纳为是一种多国的竞争体制，而中国却重新恢复了大一统的集权体制，这本身就是需要解释的。但是这个研究是我们未来想继续回答的，我这个研究现在是一个抛砖引玉的研究，所以希望接下来听各位专家的点评，谢谢。
张晓鸣：谢谢各位老师，今天我报告的论文叫“集权统治的基层结构——清代与当代中国基层社会的治理模式之比较，这是我和曹正汉博士一起研究完成的，这是我们一系列研究的一个研究。我们这一系列研究实际上在回答这么一个问题，就是我们如何来解释集权国家他的制度结构以及行为。解释国家的这种制度结构与行为有两种非常重要的观察视角。
第一种我们称之为集权统治的收入最大化假说，这个假设他的目标是最大化收入，相应会采取各种制度、机制来增加他的收入。这个在理论解释西方国家是比较有解释力的理论，因为西方是过问想提高税收以及地方精英想要约束国王这种肆意征税的权力之间的斗争以及妥协。但是解释国家行程有另外一种理论，我们称之为集权统治的风险假说，这个假说主要是认为政治集权所带来的统治风险是威权政治运作的主要逻辑，因此集权政府会采取各种机制来降低自己组织风险，因此他会塑造一个国家的制度以及它的结构，包括这个行为等等。我们团队之前都是通过发展这个理论来解释中国的这种中央地方关系，包括经营内部的关系等等，我们现在是希望把这个理论进一步拓展到国家和社会的关系，当然首先是研究中国的基层社会会呈现什么样的结构。
有这么一个基本的发现，我们发现中国无论是清代还是当代，存在着一种稳定的治理模式，我们称之为自治与控制并存的治理博士，在清代表深为乡绅自治与保甲制，在当代是基层民主与网格华治理。当然在清代社会主要是乡村自治，在当代是国家控制的。但是实际上我们不是回答到底是自治还是控制，因为我们不认为中国基层是绝对的自治或绝对的控制，它一定是两种相结合的状态，所以我们先回答为什么中国基层会出现这么一种稳定的结构。
现有的解释基层社会的一些理论我们归纳为两种，第一种叫官治能力受限论，这种在解释民情时期地方的时候有一个非常强的解释力，主要观点是认为在传统国家由于征税能力受到限制，因为他是靠着农业税，所以征税的成本很高，征税能力就限制了人员的编制，所以我们会有存在地方政府是一人治县，在这种条件下真实的行政人员非常少，又因为管理这么大一片地区，所以不得不依靠基层的宗族网络来治理。另外一种理论归结为叫社会风险论，这个理论主要是认为当集权政府将他的真实权力网络渗透到基层社会的时候会引起民众的反抗，因为集权政府会有意的在基层社会发展一定的自治减少缓冲，减少统治风险。
来看官治能力受限论有那些局限，有一个推论是他认为当国家能力强大的时候，官僚机构会深入到乡村内部来取代乡村的自治，实行垂直管理。但是在经验上我们发现第一在清代，当然有些地方推行的很完整的保甲体制，保甲体制是地方政府直接控制的这么一种体制，但是即便这些地方推行了保甲制，但他也无意去取代乡村自治，即便他有能力深入到基层社会，也不会取代乡村自治，所以这是官治能力受限不能回答的第一个方面。第二个方面是在当代官治能力受限有很明显的局限，因为当代国家能力有非常显著的提升，但是中国在80年代后期仍然引进了村民自治，所以这是官治能力受限的一个局限。
社会风险论的解释力比较好，但是它也有些缺点，社会风险论的主要观点就是说政府为了降低集权统治带来的风险，会有意识的把官僚机构悬空，不让它深入到与民众日常生活密切相关的地方，减少社会冲突。但是无法解释既然害怕官僚体制与民众产生冲突，为什么又要同时在基层社会建立起一套垂直的控制体制？这是社会风险论所不能够回答的。我们的观点是希望重新来分析社会风险，来修改现有的社会风险理论。我们把社会风险分为两种，一种称之为官民冲突的风险，这种风险是来自于政府对民众实行统治和管理的过程中，因官员的专断、腐败等等，或者是决策失误等原因，会导致官民冲突，因此进而引发这个社会的不稳定，或是政权的威胁，这是第一类风险。第二类风险我们称之为社会中的威胁因素，这些因素是来源于基层社会所潜藏的对现有政权不满的，或者是构成威胁的这么一些因素。比如说对政权的一级分子，或者是对公共秩序构成威胁的犯罪分子，社会实际上是存在这么两种统治风险。我们来解释基层之所以出现这么一种双重结构，我们是通过双重风险来解释的。为什么中国在清代和当代会形成自治的模式，是因为为了缓冲官民风险，所以中国政府通过引入基层自治的方式，使得真实的权力机构不与民众直接打交道，同时避免介入到基层社会的利益纠葛中，因此最大程度地降低了与民众冲突的可能。但是为了降低潜在威胁因素，政府同时进入另外一套垂直控制系统和信息收集网络，同时将这套网络最大程度深入到基层社会之中。
从经验上看，基层社会我们认为是乡村自治的，去年人民大学的胡恒老师有一本书叫《皇权不下县》，他的主要观点是说清代在康雍前时期向县以下派驻了大量的官员进行管理，所以他认为皇权实际上是下县的，但是我们研究后来发现清代在康熙、雍正前三朝向县派了大量的官员，但是从乾隆以后停止了这一做法，这是为什么？主要的原因我这里引用了一个雍正末年刑部侍郎的一个奏折，这个奏折主要的意思是当你把正式的权力机构下放到陷以下的话会加重民众负担，有可能会导致官民冲突的增加。因此即便这个正式权力网络有能力向县以下扩张，但是由于风险的约束，最后真实的权益仍然会回斥，所以我们认为乡绅自治的原因是为了防范官民冲突的考虑所以允许地方自治。
当代基层自治是不是有同样的一些原因？我们回去看这段历史。实际上我们在建国以后一直到80年代初期，中国在近代社会实现了人民公社体制，而人民公社体制是一种垂直控制或是完全控制的这么一种体制。但是实际上在改革开放以后，我们在80年代以后逐渐引入基层自治，主要的背景是在于基层官员的贪污腐败导致了非常严重的官民冲突。而当时在中央高层实际上也有所讨论，到底改革开放以后我们在基层要实行什么样一个制度，当时有领导人提出我们要实行村公所制度，用村公所取代以前的人民公社，村公所是国家真实的行政机构，他实际上是想通过控制的方式来替代以前的人民公社。而另外一些领导人认为由于基层官民冲突太严重，所以需要通过引入这些民主制度来约束地方的干部，支持村民自治的主要是彭真，他的说法就是当时的官民冲突以及当时中央没办法监督乡镇干部，所以说实行基层自治能缓解干群矛盾。所以可以发现古代的乡村自治与当代的基层自治形成了共同的制约因素，这个制约因素是官民冲突的风险。
我们看看保甲制推行的一些逻辑，保甲制是在古代很早以前就开始推行的。在清朝入官以后很早就推行保甲制，当时还叫总甲制，当时推行保甲制的主要原因一是防止东南沿海支持郑成功，二是考虑到对武器的控制。最开始推行保甲制只是局部的一些推广，没有大面积的在全国性推广。在清代在全国推广是在康熙时期1708年，当时为什么说推行保甲？这里我们看到当时之所以要推行保甲，它的主要一个功能是想说当基层社会如果出现所谓的盗贼、邪教、赌博，或者是私铸私销私盐等等，保甲是有义务上报到地方政府的，之所以推行保甲，它主要的一个功能是为了降低基层潜在的威胁政权，以及威胁公共安全的这些因素。
当代网格化的治理我们发现它和保甲制有非常相似的地方，当代网格化最早是2004年由东城区首创的，但是这个还有争议，有传言说是由深圳最早首创的。但是2013年十八届三中全会发布的中共中央关于全民深化改革若干重大问题的决定是明确指出以网格化管理社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，实际上在2012年的时候就在全国范围内施行网格化，网格化的模式和保甲制有非常相似的地方，都是将基层社会划分为固定的一些网格，一般来讲全市是以两百户到三百户为网格，农村地区是以一千人以下为一个网格，有专门的人进行管理，一般是社区或是村委会成员，他的主要任务是负责收集信息，负责汇报一些犯罪行为。主要负责收集什么信息？这是我们在杭州找到一章表，这张表叫做网格一房一档排查表，比如说家里人员有哪几个，工作单位，一些基本信息。背面是我们比较关心的，就是说网格化到底收集什么信息？可以看到在最上面第一类，比如说R1说想要看这户人家是不是疑似SK关注人员，第二是疑似境外人员，第三是疑似精神障碍患者，还有疑似重点青少年，刑满释放人员等等，我们会发现他所收集的这些信息实际上就是对现有的政权，或是现有的公共秩序能造成威胁的这么一些信息。包括下面的加户信息，所有这些字母都是他们原有的，因为可能涉及到一个敏感性的问题。所以通过这张表可以很清楚的发现当代网格化它的功能是应付基层潜在的对政权或者对公共安全可能造成威胁的这些因素。
所以我们的这个研究实际上是从集权统治的风险假说这个理论出发来解释中国的国家社会关系。这里解释的主要是随着基层社会的结构。进而言之现在发展的理论实际上是讲这么一个道理，虽然中国是一个集权国家和集权政府，但是实际上仍然受到一些约束，这些约束最直接的就是所谓的革命约束，这些约束主要是来自于两个方面：一是来自于地方精英的反弹，二是来自于民众的抗争。实际上集权国家为了降低这两个方面的风险做了大量的制度设计，从这个角度我们就能够理解为什么中国这些特定的制度，比如说官员的回避制度，比如说任期制等等。为什么形成与西方国家或者与传统的美国主义的官僚不同的这些特点？我们主要是想希望通过这个集权的风险假说来解释。未来的研究我想进一步我们可以追问的问题就是为什么中国形成这么一种体制，或是为什么中国是一个以统治风险为主要考虑的这么一个体制建构，而在西方主要是一种收入最大化，或者是效率为原则的一种体制建构。实际上当我们研究中国的这个问题的时候，往往假设中国是一个集权国家，但是实际上当你和西方进行比较的时候，这个问题我们之前往往只是把它假设中国是集权国家，但是中国是怎么集权的？其实这是需要解释的，大家想中国这么大一个国土面积，这么大一个政治规模，却能保证中央集权的治理方式这本身是非常不容易的。比如说我们从历史上去看，从4世纪以前，中西方在发展上有非常相似的地方，比如说西方是罗马帝国的方式，中国是汉帝国的方式，都在帝国统治之下，但是4世纪以后，东西方同时遭遇了蛮族的入侵。但西方遭受了蛮族入侵之后，西方是进入了一个封建制，我把它归纳为是一种多国的竞争体制，而中国却重新恢复了大一统的体制，这本身就是需要解释的。但是这个研究是我们未来想继续回答的，我这个研究现在是一个抛砖引玉的研究，所以希望接下来听各位专家的点评，谢谢。
[ 张晓鸣 浙江大学经济学院博士。本文为作者2016年6月25日在天则经济研究所与浙江省公共政策研究院主办、腾讯思享会与《东方历史评论》协办的「历史学与制度研究理论创新」研讨会主题报告演讲修订稿，转载请注明]
2016-11-23
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