如何依宪规范执法问题，直接关乎百姓生命，在当下中国是现实的迫切问题。
微信上看到一个小段子。“一人不慎落水，路人聚而欲救之。一人说，落水者是公务员，路人散去一半。另一人说，是公安局的，又散去一半。又有人说，看上去像城管，路人皆散去。。。”可见我们执法人员在社会中的地位。
警察被授权的权力范围确实非常广泛，对公民的权利限制是多方面的。不仅会限制公民的财产权利，比如说警察对违章车辆的处罚。还限制公民行为权利，会制止某些行为，或者警告，或者检查，当然某些情况下会有许可。当然最危险的就是直接对公民人身权利的强制，这个是更加危险的，有直接的潜在危害。其他部门像环保部门或者是食品监督部门，执法不当或者怠于执法对公民当然也有危害，这些危害一般是间接效果多一些。比如毒豆腐、毒奶粉，会使婴儿造成终身残废，当然这个也很严重。警察既可以造成间接危害，也可以造成直接危害，因为他直接有暴力武器在手里面。
警察的自由裁量权大小与一个国家法治程度成反比，一个国家法治文明、法治程度越高，警察权力受到限制就越大。如果法治程度越低，警察自由裁量权就会比较大。如果从警察角度来讲，他是两大职权，一个是刑事司法方面的，另一方面就是行政执法方面。在法治发达国家，刑事司法方面警察可能受到限制更多。并不是说犯罪嫌疑人都是坏人，打坏人不算事儿。犯罪嫌疑人并不一定是罪犯，在法治发达国家，这些人的权利受到的保护是很严格的。我们还是有差距的。
刚才李楯老师讲一个观点非常好，说警察执法使用暴力是后发制人，这是非常制度性的。国家的性质就是垄断暴力的机关。它的暴力权力来源在什么地方呢？实际上是来自公民授权，公民对它授权，它才有权利使用暴力。也就是说，在这个社会中，公民之间是平等关系，我不能伤害你，你也不能伤害我。如果我暴力伤害你，你就有使用暴力的正当防卫权利。为了使警察能够维持公共秩序，实际上公民把这个权力部分地授予了警察。警察作为公民的代理人，维持公共秩序保护大家。作为代理人，警察的权利来自公民的授权，因此，他的权利不能大于公民自身拥有的权利，不能行使公民没有的权利。他代理公民办事，不能主动伤害公民，就像一个公民不能主动伤害另外一个公民道理是一样的。只有发生违法犯罪情况时候，他才能被动的行使暴力权力，就是说警察的暴力权力是公民自卫权的延伸。从公民基本权利理解执法权是认识依宪解决执法问题的根本。
中国原来是计划经济，政府是全能型政府。警察当然也有维护社会治安的职能，但主要是听领导吩咐办事。如果不受监督，在执法时某些情况下他更可能会伤害好人。他们按照领导的意思做事，自己的职位得到提拔，从而也可能带来灰色收入。这从中国警察地位可以看出来，公安局长至少是当地的副市长，甚至是副书记，比其他同级部门领导要高半级，他是有利益在里面的。这就是人治和法治的一个区别。在真正法治社会里面，公民权利是开放的，法无禁止皆可为，而政府权力是受到限制的，法无授权不可为。这是一个重大的区别。
警察执法是否认识到这根本上是宪法问题，是涉及公民基本权利问题，我认为这是中国从人治到法治转向的一个风向标。法治的一个标志就是程序正义、程序价值，目前在我们国家来讲这一点是很薄弱的。程序价值是国家和个人之间的一个纽带。就是公民这些权利最终都要通过程序来体现，程序正义的基本要求就体现在对处罚的强制程序的制约方面。也就是国家权力制约是对公民权利的保证。
保障公民权利要靠制度方面的制约。我们虽然不提三权分立，但是中国事实上也有权力分工，立法部门、司法部门、行政部门。 我们司法部门并且还由于历史原因还多了一个检察机关，这个机关本身职责就包含对公安执法进行监督。制度是一个方面，宪政意识和法治思维甚至更加重要。不仅对执法人员，对我们所有公民来说这都是非常重要的一个方面。法治是公民或者是自由人自律的一种生活方式，也就是公民守法非常重要。当然中国有中国的情况，美国有美国的情况，其他国家也有其他国家的情况。在美国发生的警察枪击案，有的也有公民自身的原因。前一段发生了几起警察枪击黑人事件。其中一起是一个黑人确实掏出了一把枪，后来据说那个枪是玩具枪，但是这个情况也很危险，警察遇到一个拿枪的人会紧张，或者稍微不慎擦枪走火的事情就可能发生。当然，我不是替警察说话。警察职责就是保护公民，保护整个社会权益，打击罪犯。所以警察确实是高风险职业，尤其在危险情况下，他本身就非常紧张的情况，很容易出意外。因此，公民自身守法也是非常重要的。当然中国国情并不一样，我们警察受到约束比较少，更容易作出超出他授权范围内的事情。
我们实行法治要充分发挥律师的作用。近期一段时间以来，有的律师遭受不公正的打压，这和我们建设法治社会的趋势背道而驰。律师是一种什么职业？律师生存工具就是法律，就是要靠法律生活，所以律师天生就是法治社会的建设者和重要的一部分。律师的工作环境和律师在法律方面的地位应该更加保障，而不是受到限制。
具体谈一下雷洋的案子。重新看了一下昌平警方的通报，发现最初昌平警方的两次通报是自相矛盾的。第一次他们通报的是接到群众举报后，在该足疗店查获涉嫌卖淫嫖娼的六个人，其中一个就是雷洋。第二次又变了，说接到举报去侦查，到那个地方发现雷洋从里面出来了，就跟踪雷洋，然后盘问，然后就发生雷洋踢人、咬人，最后从车上跳下来等等情节，人就死了，另外在足疗店里面抓了五个人。这是警察自相矛盾的地方。根据1995年公安部《关于公安机关执行<人民警察法〉有关问题的解释》：“依照人民警察法第九条的规定，公安机关的人民警察在执行追捕逃犯、侦查案件、巡逻执勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中，经出示表明自己人民警察身份的工作证件，即可以对行迹可疑、有违法犯罪嫌疑的人员进行盘问、检查。”依此《解释》，警方判断有无违法嫌疑的标准唯一标准是“形迹可疑”，才能盘问，警察要规范运用自由裁量权。有的学者认为不能允许涉事机关自己公布真相，因为他们可能掩盖真相。我认为涉事机关可以公布真相，但是要承担责任。如果它前后矛盾，这个责任它要负责。就像它在法庭上作证一样，如果是伪证罪，这就是重罪。也许这个事本身很小，但是伪证却是非常严重犯罪。尤其对于公职机关来说，本来你是保护大家权利的，结果你自己说谎话，这是非常严重的事情。对于警察行使盘问权，法治发达国家已经采取一些重要的原则，比如说比例原则、合理怀疑原则。根据比例原则，像雷洋案这种卖淫嫖娼本身就不构成重要罪行，根据《治安管理处罚法》就可以解决了，一般是不能限制人身自由的，限制人身自由又造成死亡，这是非常重要的涉嫌犯罪行为。中国台湾地区的做法是，如果警察上去盘问的话，嫌疑人是可以有异议的，如果警察认为他的异议不成立，警察要当面出具一个行政书面文书，被盘问人或者嫌疑人可以根据这个行政文书提起行政诉讼。这个程序是比较严谨的。雷洋案两名涉事警员已经被采取强制措施，但是目前进展还不是太明朗。这个事件是中国人治和法治发展路口的一个标志性事件，我们要拭目以待。希望我们能走在一个正确的道路上。
警察的权力大小是否与一个国家法治程度成反比？这确实是非常好的问题。“警察”英语是police，“政策”英语是policy，两个单词就差一个字母，一个是e，一个是y。可以看出来它们两个的关系，就是说警察的来源就是执行政策，就是执行部门。我们说宪政就是限制政府权力，这实际上是近代发生的事情。以前虽然也有共和国，但是某种意义上政府决定政策，警察执行这个政策，它的权力确实是比较广泛的。这里还涉及到另外一个问题，就是权利和权力两个概念的区别。我们说警察权力，用的是“权力”，这有点接近于权势。如果从宪政，从公民基本权利来说，按道理说我们现在这两个词的用法和宪政原理是矛盾的。因为大家知道，要是按照政府来自公民的授权的话，按道理来说政府的权力应该是“权利”，而公民是有根本“权力”的，公民是国家主人。所以警察权力按道理说是受到限制的。所以说警察的权力的时候用的是“权力”，这不是严格意义上对它授权的意思，就指它自由裁量权的那部分。如果它的自由裁量权范围比较小的话，它的权力就小一点，就是受到了限制。
夷峰（主持人）：
就是所谓的专断性权利。
蒋豪：
这就是我的理解。
夷峰（主持人）：
就像列宁说的，任何比喻都是蹩脚的，要总结成谚语就不那么通顺了。
蒋豪：
对，往往要看条件的。
[ 蒋豪 天则经济研究所研究员、法律及公共治理中心主任。本文为作者2016年11月18日在天则经济研究所|中评网主办的「如何依宪解决执法问题」研讨会的发言修订稿，转载请注明 ]
2016-12-6
中评网首发
