综述
345次双周的主题是天则所的一个研究项目。周业安教授作为主要的研究成员之一对这个项目做了介绍。这个研究的背景是现在的社会公共问题越来越突出，根本原因是现有的公共治理机制的失灵。国内现在对公共治理的规范的讨论比较多，但是实证数据比较少；单方面的评价数据比较多，全面的评价数据比较少。相比之下，国外的公共治理评价是非常繁荣的，已经成为一个产业。
公共治理评价和公共治理的定义有关。学者们对公共治理的主要有以下几种代表性的观点：第一种，把公共治理看作政治品（political goods）。它主要由政府提供，其他组织和个人也可以参与。第二种，把公共治理和代议制民主等同起来，看作是民主制度的一个组成部分。第三种，把公共治理看成一个经济体或者社会中权威或者权力（权利）的实施。至于实施的主体可以是政府，也可以是非政府组织或者单个社会成员。第四种是利益相关理论。这种看法和欧洲对治理的理解一脉相承。第五种，把公共治理看作是制度、行为和过程构成的一个系统。第六种，把公共治理看成一个多元化国家中不同组织（政府和非政府）和个人共同决定和生产公共服务的机制和过程。这种看法类似以前德国的公司治理中提到的共同治理的概念。虽然定义不同，但是涉及公共治理的三个基本问题是共同需要面对的。
Bovaird(2005)把这三个问题归纳如下：首先，公共治理是一个规范概念还是一个实证概念？其次，政府和市民社会在互动网络中的相对作用如何？另外，如何对治理原则和效率进行权衡？这三个问题都会影响到公共治理的度量。目前国际上所流行的评价方法大类上可以划分为两类：基于客观数据的评价和基于主观调查数据的评价。
周教授先介绍了基于客观数据的评价。第一类是依赖各国和地区的统计数据，设计恰当的指标体系进行公共治理评价。典型的是Rotberg在哈佛大学肯尼迪学院发起的公共治理评价的系列研究。其中很多指标类似于公共服务绩效的评价体系。经过仔细研究，周教授觉得这种评价体系没有脱离绩效评价的范畴，和其理解的公共治理的评价有一定的距离。
第二类是依赖事件记录和量化。比如，把各国和地区一段时间内发生的和公共治理相关的时间记录下来，形成数据集并由此进行评价。最具代表性是人权观察组织对各国和地区侵犯人权事件的记录和评价。人权评价本身是公共治理评价的一个核心部分。人权观察组织把每个时期各个国家和地区侵犯人权的事件进行记录、形成数据，然后将这些数据量化来进行评价。因为经费等问题，课题组放弃了这种方法。
主观数据评价的种类非常多。有针对公众的意见调查，有专家意见调查，有企业意见调查，有特定群体意见调查等等。不同的调查方法所采集的数据质量和信息量是不同的。有人试图将主客观数据结合起来，课题组当时也考虑过采取这种方法。但是担心在加总的时候会存在一些问题，最后放弃了这种方法。
公共治理本身不是一个很清晰的概念，它的度量也不是一个清晰的概念。这给我们的研究带来了很大的难度。我们需要清晰地提炼出自己的看法以及度量的思路。下面就讲一下我们在做这个研究的时候采取的评价思路。
周业安教授给出了课题组关于公共治理的定义。公共治理就是确保公共领域中相关契约达成、实施和救济的一系列制度安排和作用机制，它通过权利的合理配置和机制设计来实现集体福利最大化。他认为公共治理有两个需要度量的基本要素。将这两个基本要素提炼出来以后，所有的度量都是围绕其展开的。一个要素是权利。这一配置分为两个层次。第一层次是基本权利的配置。第二层次是和公共资源有关的权利的配置。另一个是政治过程，就是如何保障和实现这些权利。
权利和政治过程合起来就会产生一定的绩效。如果权利和政治过程与绩效之间是简单的线性关系，那么就可以通过公共服务评价来度量公共治理。但不幸的是，这种线性关系并不存在。我们看到，一些实行民主的政体并没有获得好的绩效，而一些集权政体反而有高水平的社会经济发展。因此，单纯从绩效角度来评价公共治理违背了公共治理的本意，对改进公共治理没有帮助。从公共治理本身的基本要素来评价才能还原公共治理的本来面目，在这种评价基础上才能更好的提出改进公共治理的建议。
为了度量这两个基本要素，还设立了很多二级指标。1、公民权利和政治权利通过言论和出版自由、对私权的保护、对自由的保护来加以度量。2、社会权被分解为公共安全、交通、教育、劳动、环境、公共卫生、住房、社会保障、基本建设等方面加以测度。3、政治过程分解为行政程序、民主、参与、信息公开、效率、司法和执法等几个方面。4、综合指标由政府廉洁和政府信任来体现。
在度量方法上，课题组采取主观数据度量中的公众意见法。没有采取专家意见调查法的原因是在国内进行专家意见的调查不太可靠。虽然专家对公共治理认识较多，但其意见可能是偏度较大的。如果采取特殊群体的调查方法，如何甄别特殊群体、如何进行特殊群体的抽样又是难度较大的。公众意见法的本质在于把当地居民看作是一个当地公共治理的重要利益相关者和消费者。他们对公共治理的主观感受反映了当地居民所认为的所享受的公共治理服务水平，以及他们对公共治理本身的认知水平。对某个地方的公共治理进行度量得出的结果会反映居民对当地的公共治理的普遍看法。这个普遍看法可能是有偏差的，但是如果一直使用这种方法，第二次、第三次的研究结果就可以反映出当地居民的感受的变化。这样的效果就会很好。
最后，周教授给出了度量结果。调查显示：杭州的公共治理情况最好，福州最差。上海的位次靠前，北京的位次则靠后。
