财政联邦制与中国

冯兴元：谢谢各位老师！

今天这个题目《联邦财政与中国》是基于我的一篇英文的文章——《财政联邦制：一个修正框架及其对中国政府竞争的分析运用》，这篇文章今年6月份在《当代中国》杂志发表。今天讲的主要是向大家汇报一下我的主要观点，分为六个部分。

首先是概念的界定。因为我的这篇文章——财政联邦制，它背后与一般的传统财政联邦制假设不一样。一般的传统财政联邦制假设，就是第一代财政联邦制的假设是，政府是仁慈的，就是马斯格雷夫和奥茨的传统假设是，政府是仁慈型政府。我这里用奥尔布雷特的分析框架，就是政府之间存在竞争，政府内部存在竞争，政府内外存在竞争，政府竞争是比较普遍的。如果在政治生活中，竞争的特点就更加是决定性的，能够解释中国多级政府之间为什么纵向竞争非常厉害，横向竞争也非常厉害，为什么同样一个政策制度到了各地执行的力度、偏差程度都不一样？

实际上绝大多数的经济学家，包括国外也是一样的，并不知道什么是财政联邦制，只知道名字很好听。财政联邦制说简单一点，就是说政府体系是分级政府体系，如果是一个点式国家或者点式经济体，不分级的话，就谈不上财政联邦制。因为它的定义就是，在不同的政府层面，划分政府的职能，然后配置财政工具到各级政府，就是理解哪些职能和工具最好要集中，哪些要分散。

财政联邦制最早是马斯格雷夫和奥茨提出来的，它一方面是一种理论，同时它也是一种实践。在实践方面，涉及到按照财政联邦制的原则，划分政府间的事权和财权的财政体制，叫财政联邦制。从理论上来看，它有实证的理论和规范的理论。实证的理论就是讲是什么，因为有一套各级政府之间事权的划分、财权的配置，现状是什么，这是从实证角度。从规范角度就是说有一套财政联邦制的原则，中国、德国、美国与这一套原则的偏差程度怎么样，应该怎么样。既然有这样一套原则，就提出一些原则性的要求，应该是什么，实证回答是什么，规范强调应该是什么。

中国的体制很有意思，就是说很多学者对中国的财政体制有不同的定位。我们看看如果从联邦制视角有哪些定位。在新帕尔格雷夫经济学大辞典里，格罗奈维根(Peter Groenewgen)认为我国属于"没有严格定义的联邦结构"；鲍尔认为"中国不是一个联邦制国家，但其公共财政体制具有联邦制度的一些特征"；黄佩华等认为中国的体制存在强烈的联邦制特点，经济以类似联邦制的形式运行。还有何梦笔（Herrmann-Pillath），就是我的德国导师，他认为中国经历了一场"静悄悄的联邦化"；还有一位蔡（Tsai）则把中国的体制称作为"正在演进中的财政联邦制(evolving fiscal federalism)"；克鲁格(Krug)等认为中国是一种事实上的财政联邦制；罗兰德等学者认为我国就是"财政联邦制(fiscal federalism)"；还有钱颖一、温格斯特、蒙特诺拉等很多学者，就是这一篇文章是这两位学者合作，那一篇文章是那两个学者合作，所以他们的观点是交叉在一起的。他们就提出来，中国是"市场维护型联邦制"，就是"中国式的联邦制"。这些学者称"市场维护型联邦制"是传统的"财政联邦制"的扩展。"市场维护型联邦制"和"中国式的联邦制"均属于钱颖一所称的"第二代联邦制理论"。

讲了这么多联邦制，尤其是前面那些，是不同程度地来定义，有一些学者认为近似于联邦制的特点，有些学者认为是事实上的财政联邦制，有些人就说中国就是财政联邦制，还有一些学者就认为中国是联邦制，他也不说是财政不财政。这里如果把中国的体制称为联邦制的话，它肯定是一种比喻，里面的问题非常大。可能在坐的专家也明白，就是说中国是集权下的分权，就是集权体制是一种大框架，然后是大框架下面有这样的分权。而且，中国的体制并不是以维护个人的自由或者个人的基本权利作为出发点。真正的联邦制恰恰是反过来的，一个是要维护个人的基本自由和权力，然后要有一个联邦的结构，政府要对市场提供辅助性的支持。市场能做的，政府不用做；地方政府能做的，上级政府不用做。也就是说，先是个人自由的维护，然后是分权，之后是最高级政府还要做点什么。这样来看，把中国称为联邦制肯定是错误的。

把中国的定性作了一个罗列以后，就可以看看一般的或者是传统的财政联邦制理论提出了哪些框架、哪些原则，有哪些问题。传统财政联邦制的问题是：

第一，它是仁慈性政府预设。我们可以看到政府的自利性非常强，是因为官员与每个一般的人是一样的，都是有很强的自利取向，但并不排除官员有利他的做法。

第二，财政联邦制不考虑联邦制下政府权力的来源和限政的目的，只关注不同级次政府职能和财政工具配置的效率。因为马斯格雷夫和奥茨提出财政联邦制的背景是宪政民主的国家，就是我一会儿会讲到财政联邦制八项原则是隐含在联邦制国家这样的前提中，就是这两位作者都是在美国这样的宪政民主的框架下提出了财政联邦制理论。所以，对于他们来说，并不需要考虑政府权力的来源或者限政的目的，因为它是隐含在他们的理论里面作为前提。但是我们在用到其它国家，尤其发展中国家的时候就要注意了，单纯讲八项联邦财政制原则是完全不够的。为什么？更基本的，它不就是强调钱在这儿了，大家怎样分。政府事权在这儿，怎样配置财权？比较一下中国政府，大家就会发现，无论是上级中央，还是区域性的、地方性的，都是希望财政收入最大化，至少是趋向于收入最大化。在公权力没有限制，没有宪政约束的时候，有一位尼斯坎南，他是加州研究所的老所长，已经去逝了，他讲到预算最大化官僚模型，它基本上就是非常符合。所以这也是一个问题，就是说，可能传统的财政联邦制理论如果直接拿过来用可能是反宪政的。

第三，传统的财政联邦制理论借用了联邦制之名，但是无论是否是政治联邦制国家无关紧要，只要符合它的标准，就是说你是分级政府，你是在不同政府之间来划分事权，配置财权，符合它基本的原则，那就是财政联邦制国家，它不管是否是真正的联邦制国家。

所以，有三个这种理论上的问题。多数中国或国际上的经济学家不了解财政，所以说实际上不懂什么是财政联邦制，可能我自己到现在理解的也有偏差，这也是可能的，更不用说经济学家之外的了。可能说是财政联邦制国家或者不是财政联邦制，都是凭感觉，根本没有从学理上去梳理它。所以第三点就可以引起非常大的混乱。钱颖一老师，我也是很尊敬他的，但是他们称中国是"中国式的联邦制"或者是"市场维护型的联邦制"可能更容易误导我们一般的人，不是说他的理论有什么问题。他的理论的影响可能会比较差，会误导人。

下面看一下财政联邦制的八项原则。这是公共经济学的一本书里面的，布郎写的《公共部门经济学》。回到刚才的定义，就是说各级政府有自己的事权，所以要配置财权。配置财权需要符合以下八项原则。这八项原则是多样性原则、等价原则、集中再分配原则、区位中性原则、集中稳定原则、溢出效应的纠正原则、基本公共服务的最低供应原则、财政地位的平等性原则。

比如说基本公共服务均等化，就是多数人的想法和做法不符合财政联邦制的这一项原则。因为这项原则讲到的是基本公共服务实际上是最低必要程度的均等化，但是我们中国政府的官员、记者、学者都是根据自己的需要来理解什么是基本公共服务均等化。

第一，多样性原则。就是联邦与州、地方的财政契约可以是多样化的。实际上，如果套到中国，90年之前，各种各样的财政合同反而是符合财政联邦制原则的。

第二，等价原则。如果受益区这样大，受益区公民承担了成本，同时受益也是在这个范围，那是最有效的。所以，我们可以看到财政联邦制原则是有关联邦制的经济理论，它强调的是效率，解决的是经济效率。昨天我们在天则经济研究所也讨论过财政的公平与效率的问题，我专门讲到了，公平与效率是不可分的，不能用两分法。你可以把它放在一起讲，但是这边多了，那边少了，可能就是错误的。

因为德国有一个秩序自由学派的代表，叫瓦尔特•欧根，他写了一本书叫做《经济秩序的原则》。我与我的德国导师在上海几年前就出版过这本书，最近又要在社会科学出版社出版。这本书中，欧根的观点就是，在一个公平的竞争秩序下，一次分配本身是有效率，而且是公平的，是社会的，不是反社会的。所以在一个公平的竞争秩序下，效率与公平是对等的，并不是取舍关系。他讲第二句话就是，社会上大多数不公平问题就是通过市场的一次分配就解决了，还有一小部分不公平问题可以通过合理的再分配制度来解决。这里我就想到，再分配制度里面就涉及到，如果再分配没有效率，比如说你是穷人，有工作能力不工作，拿到住房补贴或者住房，还有医疗补贴、学校教育补贴、生活补贴，全部加起来比你去工作还要好。这个社会肯定是既不公平，也没有效率。

第三个就是集中再分配原则。这个原则还有下面的集中稳定原则，大家可以看到马斯格雷夫提到过财政有三大职能。第一条是稳定职能，第二条是资源配置职能，第三条是再分配职能。比如如果要稳定经济，那可能中央政府最合适。为什么呢？因为可以用货币政策、财政政策。如果是地方，它的溢出效应很大，地方的工具本身有限。还有再分配也是一样的，他说，如果地方来确定福利标准的话，会出现很多的以各种方式来寻找福利的丑剧。这两个原则看上去很好，但实际上是有问题的。比如说中国这样大，有一段时间北京的房价还在往上走的时候，三亚房地产已经在冰冻的时候。什么意思呢？就是说你的一刀切的货币政策实际上是不可行的。从理论上来讲，好像是集中地来推行稳定的政策，是最优的，实际上是次优的。为此我们提出一个替代的原则，就是"相对集中稳定原则"。这是一个修正，一会儿会给大家讲到。因为谈到了这个原则，在这里顺便给大家讲一下我们的一些修正，可能会更好一点。

再分配也是这样的。中国这样大，如果集中到中央政府的话，就相当于现在有一个中央社保基金，主要是全国性的国有企业，它的福利、保险资金在那儿运作。如果全国的再统到中央的话，无论是一个基金还是两个基金，或者几个，要保值或增值的话，它要投资股市或者买债券。那么，它把钱投到哪儿就破坏哪个地方的市场。对不对？第二，如果要运作起来的话，实际上中国一个省就与欧洲一个国家一样大，那么你在哪儿付费并不重要，你在那儿付费，工作到这边来了，继续在那儿付费也可以，或者可以折算，关系转到这边来，但是把以前付费的折算过来就可以了。不一定要全国集中去搞，只要有协调就行。

还有一个，像深圳发生的这种农民工要回家了，就把社保户头上的全部抽出来给农民工，这种做法是不对的。因为保险是基于大数定律的小概率事件，它是一种共济、互益，实际上对每个人有好处，尤其对于穷人。穷人更需要的是义务保险，当然最穷的人可能是需要救济，没有生产能力的。所以我们对"集中再分配"原则提出的修正是"相对集中再分配原则"。

第四个原则是区位中性原则。地区性财政差异往往会影响关涉经济活动区位的选择，所以他说区位中性要使得无论生产区位也好，居住区位或者会议区位也好，如果各个地方的税率差距比较大，那么就会扭曲消费者的区位选择。这总体上没有错，但是有一个叫理查德•伯格的学者，专门在网上写了文章，反对把税收竞争写到财政联邦制原则中去。但是我们还是觉得"区位中性原则"并不是说要完全中性，所以我们还是要把它改为"区位相对中性原则"。然后加上税收竞争，因为有一定程度的税收竞争还是有必要的。像德国那样的所谓的财政分配转移制度方案，平衡以后，最差的州的人均财力是平均水平的97%、98%，就相当于没什么差别。那是不正常的，就是影响到效率，就是各个州，尤其是像美国、德国，它本身有州的权力。有时候让各区域政府能够在宪政框架去促进地方税源的挖掘，是一个好事情。有一定的税收竞争，能够良性地吸引投资者、消费者到本地来，所以我们觉得还是把"税收竞争原则"放进来。

因为刚才已经讲到了除了这八项原则以外，其它一些更根本的原则，如果要给发展中国家看的话，就需要明显地放进来，而不是隐含地放在后面。刚才讲到个人权利的保护原则等等。

集中稳定原则刚才已经讲到了。

第六个是溢出效应的纠正原则。它是对等价原则的补充。受益区这么大，受益区的公民投了钱，然后受益区也是这么大，没有外溢性，是最好的，但往往是会有外溢。比如说，我在河流的中游，如果我处理污染的话，等于说上游的污染没有处理，我也帮着处理了。我处理了以后对下游还有好处，我如果不处理，对下游没有好处。它的溢出效应很大，其它的污染也是一样的。比如说垃圾、汽车尾气的排放。北京现在很多的污染PM2.5可能有一大块还是从外地来的。溢出效应的纠正就是，如果我这个辖区内的主体集中投钱提供公共产品与服务，我们尽管自己受益了，但还有一部分受益外溢到了其它的辖区。这个时候，根据传统的财政联邦制理论，由上级政府来提供，你不要来提供。这是一个方法。第二个方法可能是，还是由你来提供，上级政府提供一定的转移支付补贴进去，那就是内部化。从辅助性原则的角度来看，实际上还有一层概念，它这里没有包括，就是我这个辖区城市政府与那个城市政府可以联合起来，警察服务就很明显，还有污染的治理也是，就是横向联合起来，然后委托其中的某一个辖区政府来做。细的来看有这种可能，粗的来看，一些理论就是这样写的，问题也不大。

第七项我已经讲到了，基本公共服务的最低供应原则，涉及到教育、卫生、健康、安全等。如果是一个大国的话，可能是一种较低程度的，就是至少你满足一个比较低的必要水平，如果太高可能财力也不够。比较说卫生，无论怎样投钱，它总体上都有一个配给效应，就是你把全部GDP全部投到卫生保健，钱还是不够用的。因为年纪大了以后，病总是多的。这就与污染治理是一样的，治理90%的污染花多少钱可以了，治理100%的污染可能全部的GDP放进去也治理不了。

第八项原则，财政地位的平等性原则。尽管再分配主要是人与人之间的事情，但是各个地方的财政需要与可能的平衡在不同的地方政府间存在着尖锐的区域差异。这个翻译得可能不大好，简单说，就是各个地方的人均财力应该有一定程度的平等性。

接下去，我们对财政联邦制理论八大原则做了修正，补充了一些原则。我们中文也出版了，但是中文的名字可能不一定听，叫完美型的联邦制。

多样性原则就不需要改变；等价原则也是非常好；集中再分配原则就改成相对集中再分配原则；区位中性原则分为两个原则，一个是区位相对中性原则，还有一个是财政竞争原则，这两个是结合起来的；溢出效应的纠正原则我们也保留了；基本公共服务的最低供应原则、财政地位的平等性原则也保留了，增加的就是财政竞争原则、辅助性原则。

辅助性原则指的是市场能做的，政府不用做，就是把事权放在最低必要的政府机制上，就是下级政府能做，上级政府不需要去做。上级政府如果要介入、接收的话，那可能还要论证一下，这样做是不是更有效率。中国现在的情况是，只要地方出乱，就用上面集权的方式解决。土地问题就是特别明显的例子。最后一项就是维护个人基本自由与权利的原则，它的背后也隐藏了民主财政的原则。

我们可以把所有国家的分级财政体制（点式国家我们不用管）能够从财政联邦制视角来定位的话，可以区分为六类。

第一类是完美型财政联邦制，就是符合全部"完美型财政联邦制"原则，而且是正式联邦制框架，经济效率和宪政效率均最高。这里的经济效率的定义与我们经济学的定义是一样的，就是帕累托最优。宪政效率是布坎南在征税权里的说法，他在其它文章里也提到过，它区分立宪与立宪后的选择。立宪就是在不确定性之末下，我们知道具体的社会大致是什么样子，但是我们并不知道我们以后是总统还是罪犯，是大企业家还是小工人，所以我们在抽象层面做出了立宪的选择。这一套基本的规则，是每个人需要的，也是社会赖以运行的基本的制度框架。如果符合完美型财政联邦制的要求，它的宪政效率就是最高，在宪政体制能够带来的公正、参与度、善治，这就是宪政效率。

第二类是事实的完美型财政联邦制。可能不是一个政治联邦制国家，但是符合全部的这些完美型财政联邦制原则，经济效率和宪政效率也是最高的。

第三类是传统的财政联邦制，它是符合所有传统的财政联邦制原则，但是在满足辅助性原则和维护个人自由与权利原则上有欠缺，有正式的传统财政联邦制的法律架构。它的经济效率最高，相对而言，宪政效率就次一点。

第四类是事实的传统财政联邦制。与第三类的差别是，它没有正式的传统财政联邦制的法律架构，它符合所有传统的财政联邦制原则，但在满足辅助性原则和维护个人自由与权利原则上有欠缺。与第三类一样，它的经济效率最高，但是宪政效率次高。

第五类是准传统财政联邦制国家。中国现在的财政体制基本上就是第五类——准财政联邦制国家，它符合多数传统的财政联邦制原则，在符合辅助性原则和维护个人基本权利原则上有欠缺，无论是否有正式的财政联邦制的法律架构。这类国家的财政体制的经济效率和宪政效率都比较低。

第六类是非财政联邦制国家，不符合多数完美型财政联邦制原则，也不符合多数传统财政联邦制原则。这一类经济效率和宪政效率都最低。

所以我们国家从这六种分类中来看，是偏低的，准财政联邦制，然后是经济效率低、宪政效率低，但也不是最低的。这里面讲的经济效率和宪政效率是针对财政体制而言，不是讲经济体制。钱颖一他们讲的市场维护型财政联邦制，意味着中国的这种分权架构有利于经济的发展，与俄罗斯的正好相反，很多人讲俄罗斯的是市场扭曲型的财政联邦制。差别在哪里？我想至少有一点，就是说政府之间的竞争都是很激烈的，俄罗斯、中国都是这样。中国地方政府之间的竞争与一个体制结合在一起，就是说中国地方政府的财政收入与财政支出的挂钩程度比较紧密，就是说只要你有收入，你就有很大一块可以自己支配。这个很厉害。俄罗斯恰恰就没有挂钩，它的地方政府的收与支的挂钩程度是非常低的，俄罗斯的税收主要是由区一级的政府收上去以后，再由区一级政府分到地方政府，因此地方政府没有动力去促进经济发展或者自己去搞经济。这个差别是非常大的。

下面我们来看看中国财政体制具体的定位情况。我对中国的宏观税收负债率做了计算，09年我们的一般预算收入、政府性基金收入、当时估算的专户里面的收入，还有五项社会保险基金、土地出让收入，把一些债务余额的增量也放在里面，还有一个是国有资产的经营预算收入，就是国有资产把其中的一部分利润上交给财政的也放在里面，还有就是制度外的收入，就是非法的税、费的征收。如果按照以前调查的某个百分比进行外推，我们还稍微把比例做小一点，那么制度外收入大概就是2%。这样算下来，中国的宏观负债率大概是53%多一点。布坎南有一个算法，他讲了一个货币宪法，讲通货膨胀就是一种税收，我们要保持币值稳定，所以政府对经济体推行了多高程度的通货膨胀，我们就以同等程度地向社会成员让其退回税金，这就是货币宪法。如果按这个来算，我就把53%多一点去掉我们09年的CPI消费物价指数－0.7，这样的话，宏观负债率还是很高——52.9%。但是很多人反对把新增的债务余额放在里面，这是一个口径问题，但是它确实把经济当中的资金用在了财政上。另外，宏观负债率是政府性收入除以GDP计算的，实际上用政府支出率来算可能更可靠，就是政府支出了什么。这个时候，你就不会反对我这个算法了。债务的新增的支出放在里面，你就不会反对了。德国有一个词，就是国家的债务支出率。所以我把债务放在里面是有道理的。你这个收入方面不好算，那算支出率，总应该放进去。中国历史上是一个非常小政府的国家。

中央与地方一般预算收入比重（图略），我们94年财政体制改革以后，中央占一般预算的收入急剧上升，然后保持在一个高位。最近这一两年低于50%，在1994年到2010年一直就在50%以上。我们的预算支出的比重很有意思，到2012年中央占比非常低。怎样去理解这个现象？就是说一个国家的财政分权程度，是根据地方的财政支出占总支出比，那中国应该是最分权的国家之一。但是大家都很明白，94年我们虽然叫分税制财政体制改革，大家都很高兴，当时实际上中央也很清楚地告诉你，它的两个目标是什么？分税制财政体制改革的两大目标，一个是提高财政收入占GDP的比重，第二个是提高中央财政收入在全部财政收入中的比重，这两个目标基本都实现了。这两个目标就是财政集权，对不对？所以我们学者当时的预期很好，比较乐观，但是失望也很严重，但实际上中央事先已经告诉你了，它就是要集权。当时胡鞍钢与王绍光写了一本书，叫《中国国家能力报告》，假设地方政府是恶的，中央政府是善的，如果中央财政收入占总的财政收入比重继续下降，如果财政收入占GDP的比重继续下降，因为最低的时候好像还不到9%，那么我们就会像南斯拉夫那样解体。但实际上这种结论是有问题的，因为它的假设就有问题。比如说我是一个企业家，我在私人部门经营，我是以自利取向，而我当了地方官员，我也是自利取向。如果我当了中央大员就变成利他取向，那这是不可思议的假设，这个解释不通的。

中央收入这样多，2012年大概是48%左右，因为中央实在没有可花的，它要花的就是国防与外交，在美国的话。如果还有钱就是补这里，补那里。我们国家可能是再加维稳，然后国有企业再维持维持，还有机关的运作，就是这些钱，所以中央根本就花不了多少钱，大量都是转移支付。这个图（略）就是94年改革以后，两大目标都实现了，一个是中央的财政收入在总财政收入占比在1995年到55%左右，一直维持在高位。然后财政收入占GDP的比重，1994年以后不断上升，这仅仅是预算内的。根据我刚才的计算到了53%了。我刚才的算法有点过分，但是我就是为了让大家知道这个问题很严重。

我们看看分级财政的情况，就是中央收了这么多钱，实际上是分到各级政府去了。中央一级在06年收入占52%，支出占政府全部支出的27%，差额部分基本就是转移支付走了。这个差额并不是说差额多少就转移支付了多少，因为这两个基数是不一样的。一个政府总的收与支，肯定有这样一个差额，基本上是用于转移支付了，但并不是说恰恰这个差额就用于转移支付了，因为收入与支出的基数是不一样的。52%的基数是收入的基数，26%是支出的基数。但是因为收与支本身的差额并不大，所以我们就按这个算问题不大。

我们可以看到省一级收不抵支，就是自己的本级收入抵不了支出，所以要从中央再拿到，地级、市、乡镇一级也是一样的。最多的级次支出发生在哪儿？我们把地级、县级、乡镇一级都可以加在一起，县一级是27.9%，这里是最高的。我们至少可以把县一级和乡镇一级放在一起，那是支出最大的——34%。如果再把地一级放在一起就更大了。如果我们用图表来表示就更明显了（图略）。红的是收入，中央一级收入多，但是自己花的少；省一级有一个收不抵支的差额；地级、县级、乡镇级都是一样。所以地方政府是严重依赖于转移支付。我们94年以后的财政体制搞得非常复杂，财政专家如果不去研究分级财政，那么就很难理解中国的财政体制，而且这个东西去写英文文章可能不会有哪个外国学者能读得懂，很麻烦。他能读得懂也很累，就是不适合在国外发表有关中国财政体制的文章。为什么？太复杂。

这个图（略）就更清楚了。各级政府的支出实际上可以做为事权和支出责任的指标。当然这里面仅仅是预算内的数据，如果把其它的都算在里面就更好了。大家可以看到很多支出是不合理的，比如说流动资金，中央政府占了最大一块。我讲财政联邦制的八项原则隐含的这些原则，就是辅助性原则，在中国没有落实好，包括维稳这么厉害，维稳的经费到现在是大于国防，这都是说明政府做事情，它是没有做到，就是盛洪老师讲的，没有在维权的基础上维稳。它是把维稳势力对着维权的，就是说你维权就是反对我。实际上是，政府本身就应该维权，通过政府维权，然后就实现维稳，这是最佳的。现在是把老百姓的维权，我政府好像要阻止你捣乱。实际上政府与老百姓都要共同地维护每一个人的权利。

在事权、收入权、支出权划分方面，我把一些区别向大家说一下。我们国家事权的划分不是说一点都没有，一个是在1993年出台的《分税制财政体制改革方案》里面，提出支出责任的划分，但都是很笼统的，中央负责中央一级的支出内容，安全或者是机关的维护、中央一级的教育，都是可以套到各个地方，等于是没有划分。还有一个就是《地方人大与地方政府组织法》，写到事权的划分。这个划分的特点是什么呢？就是说下一级政府需要接受上一级政府的指示、命令、委托、交办的事项，意思就等于没有划分。我上级政府交办给你事情，你必须办。县级以上地方政府的职权有十条，乡镇地方政府的职权有七条，第七条是办理上级人民政府交办的其它事项。它不是一个真正的分权，还是大一统，然后集权下面大家分开做事情，下级政府需要完成上级政府交办的事情。

中国的广义政府事权划分情况我给大家汇报一下，一个是我们的财政管理体制是"下管一级"的体制，中央负责确立中央和省之间的分税制财政管理体制；由各省级政府确立省以下的财政管理体制；《预算法》及其《实施条例》通过授权国务院负责分税制财政管理体制使得人大立法权空置。为什么？一次性授权，就相当于保姆来定怎样花钱，然后户主授权完了之后就没事了。还有就是相当于董事会说，钱怎么花，总经理说了算。然后就是什么都是备案，只要给全国人大备案一下就行了，根本没有一个再核准、批准的过程。我们的税收立法权是高度集中到中央一级。收费作为税收的延伸，也是高度集中在中央一级。为什么呢？中央、省、较大的市可以有收费立法权，但是至少要中央备案，有些是需要中央批准，有些是需要中央备案，就是最终需要中央掌握与控制。

收入也是高度集中，94年以后，最高的时候是56%左右。但是支出，刚才大家已经看到了，按照国际标准是最分权的国家；按照财政收入权来划分，中国是最集权的国家；按照事实上的地方政府的一些做法，比如说土地财政、预算外，或者是我不收税，就是摊派一些项目，如果这样去看，地方政府不是一点事实上的立法权没有，它还是有。所以这样看的话，中国既不是财政最集权的国家，也不是最分权的国家。

现在大家过于笼统地讲事权，我把它区分为两类权力，一类是对政府事务主办或管理权的决定权，就是做什么事情是你自己决定的，是我们辖区居民自己决定的，还是上一级决定的。因为94年以来，很长一段时间，财政收入不断上移，财政支出责任不断下移。这个下移就与事权划分有关系，就是刚才讲到的，下级政府必须接受、办理上级交办、委托、命令的事情。这就是说，你要做事情，但是决定权不在你这儿。可能有些事情你肯定是要做的，从自然的逻辑来看，很多的地方事务不可能由中央来管，它没有这个能力，也没有信息。所以在很多国家，地方的支出较多是很正常的，基础设施大量的都是地方来管。但是有一些，比如说教育，它的外溢性比较大或者正外部性比较大。还有基本的卫生，也是外部性很大。这种事情，中央很容易把支出责任移到省，省移到更低一级的政府级次。以前很长一段时间就发生着，一直到了温家保的第二任期才有改善。所以我们要把事权分为两类，一类是政府事务的主办和管理权，就是办事的权力；还有一类是决定这些办事权的权力，这是最核心的，高度集中在中央和省一级。如果这样去看，就会把事权看得更透一点。可能我用的词不一定专业，不一定好，比如说政府事务的主办或者管理权，不好听，但是我要表达的意思是只有这样分，才能说清楚。否则，按一般的财政学的事权与财权对应不对应，说不清楚。事权里面还有决定权。如果是具体事务的主办或者管理办权，支出方面，外交与国防主要集中在中央，城市维护与建设主要集中在市与县一级，教育、卫生集中在县一级，社会保障集中在市、县级，政策性补贴主要集中在中央和省一级。

现在回头来看，这些财政联邦制原则对中国的适用情况到底怎么样。

多样性原则在94年以前更加符合，94年以后，说是分税制，也鼓励省一级有不同的制度安排，但实际上制度多样性现在有很大的减少。都叫分税制，财政部出了几个文集，《分税制财政管理体制文集》，管理下面哪一级政府，什么样的具体管理体制，是包干制也好，基数制也好，或者是划分税种也好，还是混合制也好，汇报材料里面都写分税制。但实际上真正的分税制很少。分税的基础是分权，各级政府权力是分开的，但是单纯的分税也不错，我们很多也不是真正地划分税种。划分了以后，决定权、主导权还在中央政府。比如说我们01年开始，把两税——企业所得税和个人所得税又变成了共享税，原来94年的时候是划作了地方税。但是地方政府在中央与地方的关系中不是完全被动的，为什么？它可以讨价还价。94年财政不是集中了吗？那么我要项目，我要其它的权力，土地滚动开发、土地财政是96年就开始了，这可以从城市化速度，从96年开始一下子变成1.35%，就是从96年开始城市化率每年提高1.35%，非常厉害。大家可以看到，当中央集中财力的时候，地方有很多应对措施，哭穷也好，要项目也好，或者是要其它政策也好，都会非常厉害。

等价原则，在中国大部分是推行了等价原则，小部分不是，比如说跨地区的输水。实际上水源地获得的补偿费是非常低的，沿途的占地，基本上是免费提供的，就是所谓的受益与成本不是完全对应起来的，很大的一部分是对应的，但是有一些也是不对应的。

集中再分配原则刚才也讲到了，我们是相对集中再分配，做得还是可以的，符合完美型财政联邦制原则里面的这一项原则。

区位相对中性原则我们也是做到了，而且我们有区域之间的竞争。

集中稳定原则经常是失败的。我们政府是这样要求的，货币政策、财政政策通过中央来做，但是经常是失败的。

溢出效应的纠正原则，现在至少是中西部地区，不管是否溢出，中央的转移支付大大地高于他们本级的财政收入。比如说在四川安岳县，有105万人口，本级财政收入大约就是2、3个亿，但是中央给他们15个亿左右的转移支付。如果把一个地区比喻成一个人的话，如果这个人主要依赖于别人的施舍，那么你的人格完整性是有问题的。地区也是一样，地区是需要自身的努力去创造财富，那是健康的。如果依赖于外部的转移支付，那么是地区人格的不完整，会出问题的。溢出效应有些地方也没有纠正，比如说在北京的民工学校，不仅没有纠正，而且不让你办。说很多民工学校质量不符合北京的标准，我就给你关闭，但是它可能就解决了一部分关闭以后的失学儿童，而不是全部，所以这里面问题很大。中央也没有根据辅助性原则去做事情。户口问题也是一个例证，就是没有把溢出效应解决好的一个例证就是城乡户口分割的问题。

基本公共服务的最低供应原则，我们基本上还是符合的。为什么？我们国家穷，人均收入低，所以搞不起高标准的社会保障体系，所以自然而然就这样做了。昨天还讨论罗尔斯的第二正义原则，我就提出了反对。我就说罗尔斯下半身是自由主义者，上半身是社会主义者。他讲的第二原则就是最大、最小原则，就是最大化对处于社会最不利地位者的保障。这在发达国家可能会侵犯个人自由非常厉害；在一个穷困国家可能也会侵犯自由，但是可能会好一点，因为它本身钱就少。所以基本公共服务的最低供应原则也是符合标准，它就是说只要你符合最低的标准，然后有差别是正常的。我们国家因为人均收入低，所以基本上不得不这样做。

财政地位的平等性原则，现在转移支付很厉害。按照国际口径的专项转移支付仍然大于一般性转移支付。我们以前写过文章，但是没发表，我们做过计算，就是符合国际口径的专项转移支付仍然是高于一般性转移支付。因为一般性转移支付里面有一些是专项转移支付，它叫一般性转移支付。按财政地位的平等性原则看，大量的转移支付是成问题的。所以说这个原则怎样把握，不同的国家差别还是非常大。

辅助性原则我们是部分遵守部分违背。

维护个人基本自由和权利的原则没有得到很妥善的遵守，但是总体上在改善之中。中国这样大，每天不断发生这种事情。一周当中可能三个地方的三个人被推土机撞死，就是土地争议当中被推土机撞死，这不是偶然现象，这里面有很大的制度问题。

总体上讲，我们国家是一个准财政联邦制国家，有很多地方还是需要改进。我们不是一个真正的联邦制，所以我们叫中国式的财政联邦制、市场维护型财政联邦制是有欠缺的。这些原则是很重要的，但是需要修正，市场维护型联邦制是他们提的五大条件，也是五大要求，我给大家说一下。这也是财政联邦制的内容，但是实际上这种市场维护型联邦制可以定性成一种财政联邦制与经济联邦制的结合。

第一个条件就是存在一个由若干级次政府组成的等级秩序，这些政府的权威有着明确的划分；

第二个条件是中央政府级次以下政府的自主权：中央政府级次以下政府拥有管辖地方经济的主要权能；

第三个条件是存在共同市场：我们国家共同市场的发展还是好多了，最初的时候地方保护、地方分割非常严重，现在问题也很多，但是至少中央级次政府有权管辖共同市场；

第四个条件是预算硬约束：所有政府，无论是中央政府还是地方政府，均面对预算硬约束；地方总体上是有点问题，现在是问题有点严重，从2010年地方政府负债来看，因为地方领导的任期只有五年，负债以后，他基本上不需要为偿债负责，所以预算更约束是成问题的；

第五个条件是制度化的权能：政府权能的配置是制度化的。

市场维护型联邦制，就是中国、英国在光荣革命以后，都被钱颖一、温格斯特称为市场维护型财政联邦制，除了讲了这五大条件外，他说要市场维护型联邦制，需要推行法制与自由、民主的原则。在中国也是一样的，实际上就是，我刚才强调的，财政领域我们可能需要推行刚才的完美型或者精练的财政联邦制也好；在经济领域，市场维护型联邦制也是很重要的。从他的这五个条件来看，看不太清楚，更关键的还是他的前提，就是要实现市场维护型联邦制，我们需要推行法制、民主、自由原则。财政联邦制，包括市场维护型联邦制，本身有一个问题，就是它内在地存在集权化的倾向，传统的财政联邦制内在地存在集权化的倾向。在1990年的一本书里面，就是《美国的联邦制》里面提到，传统的财政联邦制有集权倾向，下级政府做不了，我就上级政府来接收，可能有这种倾向。所以传统的财政联邦制需要竞争性的政治联邦制原则来补充，就是这里面的法制、民主、自由原则很重要，因为这种补充很重要。比如说瑞士就是一个很明显的例子。瑞士有一次战争之前提高了税率，因为要军备，要供养军队，战后它又通过表决把税率降下来。还有一个例子是美国，曾经有一个城市发生水灾，当时小布什要联邦向这个城市提供救援，但这个城市就拒绝了，就是如果是一个竞争式的政治联邦制，你可以拒绝其它层级的政府要做什么。所以要让一个社会经济财政体制运作得好的话，我个人没有论证，可能精炼的财政联邦制框架加上一些市场维护型联邦制的一些做法，再加上竞争性的政治联邦制的原则，三者结合起来会比较好。

我的报告就到这里，感谢大家！

因文章较长分2段以下是评议部分：

财政联邦制与中国（专家评议）