盛洪：我们要有一个土地基本法，要规定土地的基本产权，也要规定土地规划权，也要说明土地产权是基础性的权利，而规划权是派生的权力，是需要说明和由立法机关同意的。
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两会前夕，中国最大的民间智库天则经济研究所根据近几年的研究积累提出来各领域的转型建言，关于国企改革、土地制度改革、财政体制改革、小城镇发展政策等。凤凰财经独家专访天则经济研究所所长盛洪教授，为网友解读阻碍中国经济转型的核心难题。盛洪表示，转型建议的原则与十八大三中全会的让市场在资源配置中发挥基础性作用、四中全会的依宪治国原则一致。国有企业利润要百分之百上交，从盈利性领域全部退出。小产权房应当受到保护，不担心大规模复制。在产权和规划权的比较当中，产权一定是第一位的。
坚持市场化改革和依宪治国
凤凰财经：天则所在两会期间发布了一个综合各个方面的转型建言，您能不能从总体上先介绍一下这个报告的指导思想，试图从哪几个角度推动转型问题的解决？
盛洪：总体是这样的，中共十八届三中全会和十八届四中全会，有两个基本原则我们应该是很赞成的，一个是十八届三中全会的“市场在配置资源中起决定性作用”，坚持市场化的改革。十八届四中全会是讲的“依宪治国”，它的基础就是落实现有的宪法，这是它的底线要求。
国有企业是一个很矛盾的组织形式，一方面它是企业，而企业是追逐利润的，一方面国有，国家是提供公共物品的，是不能追逐利润的。国有企业就是个矛盾体。其实反过来来讲，因为追求利润，把这个“国”就变得扭曲了，是因为这个国因为有了企业，它就不能够公正了，就不能提供公平正义了，不能提供公共物品，所以它实际上破坏市场。因为在市场中，有国有企业还有民营企业，一旦国有企业和民营企业之间出现利益冲突的时候，政府站在哪一边就是一个问题。很明显，它就不能履行它的政府的职责，实际上是在破坏市场。
比如说行政性垄断，显然垄断本身这个概念就是反竞争的，而竞争是市场的基本原则之一。你要说市场机制，一定是有竞争的，垄断是反竞争的。
还有像土地问题，实际上土地是一种基本的要素。土地问题最重要的方面是，土地产权制度是否公正和有效的。所以首先是一个界定和保护土地的产权问题，而这个问题解决了，才真正能有土地的市场，那么市场才能在配置土地资源时起决定作用。假如我们基本的土地的产权制度都没有建立和得到有效保护，就谈不上市场。
当然还有像教育问题的研究，实际上也是在划清边界。在教育领域中的市场和政府的边界在哪。因为教育不简单是一个公共物品，很大程度它是私人物品。我要花钱获得教育，会从教育中得到好处；如果我不交学费，可能就被拒绝入学。所以教育是私人物品。这个要划清界线，不是所有的教育都是要政府提供。我们要进行教育改革，就是要减少政府的介入。
还有像小城镇问题。我们看到了现在的城镇化过程，实际上是市场机理在起作用，很大程度上是自发的。但另一方面又和我们现有的行政管理体制相冲突。在行政管理体制里，市这个概念是个行政层级，但实际上城市不是行政层级的概念，它是自发产生的，所以可能有些地方，它本来原来就是一个镇，乡镇，可能发展成一个很大的城市，那么这个城市和它上边的那层级，县之间是什么关系？我们提出县管市，原来是市管县。目的是打破现有的行政层级，让市场能够在城市化过程中起作用。
总而言之，我们的这些建议，都是在为市场在资源配置中起决定性作用的原则提供具体方案。
国有企业利润要百分之百上交
凤凰财经：我们先从国有企业改革来谈。国有企业改革的目标，一直相对比较清晰的，是一个市场化可竞争的方向，但实际上谈了这么多年，改革迟迟不能推进，您觉得这个原因有哪些？报告当中，提出了哪些可操作性的方案呢？能促使帮助解决这个问题？
盛洪：首先它是一个政治经济学的问题。所谓政治经济学，就是说国有企业背后有它的利益结构。改革就是要改变这个利益结构，有的利益集团就会反对改革，因为改革可能会触犯了他的利益，我这里说的就是国企管理层利益集团。现在国企有两个非常关键的制度要点。一个叫作“利润不上交”。这是1993年分税制改革，当时国务院文件提出的这样一个条款，当然是过渡性条款，但是过渡性条款会被他们长期化。一直到2007年，因为改革呼声太大，压力太大，所以做了一个姿态，利润上交一部分，但是最多上交10%，最少是零。
第二条，“工资奖金不封顶”。这是2001年当时的经贸委牵头搞的行政文件规定的。也就是说国有企业现在所有的利润，都有可能被管理层及员工作为工资奖金。
还有，就是垄断权的问题，尤其很多央企是有垄断权的，像中石油、中石化。我们的改革是要取消垄断权，对他们来讲也是不利的。所以利润不上交，这个工资奖金不封顶，再加上有垄断权，这个国企基本上就是他们自己的了。
为什么动作很慢呢？为什么国企有那么大力量？是因为国企的高管和行政部门的官员是一个群体，我们说他们经常会身份互换。所以这群在行政部门的人，包括好像貌似在管理、监督国有企业的人，其实他们就是一伙，所以他们不可能做出要对国有企业改革的决策。而我们中国又有一个特点，就是行政部门独大的政治结构，没有别人再去约束他们，所以现在为止，肯定改革呼声很大，但是改革动作非常小，可以说几乎没有什么实质性的改革，就是这个原因。
凤凰财经：那要想打破这一块儿，需要我们在制度建构上做哪些事情？比如推进国有企业和这种政府的官员不能够相互混岗，需要什么制度规范？
盛洪：首先应该是两个体系，一个就是行政官员体系，还有职业经理人体系。实际上现在的央企领导都是中组部来选任的，那么跟选任党政干部是一样的。但是呢，这（改革）可能不是根本的，因为他们自己怎么去改呢？他怎么会说自己不要去国企。从政府官员退下来，到国企当董事长或董事，或者从国企的董事长退下来当政府官员。这都有个人利益。他们就是很难去改。
所以我们现在的改革主张，就是要改刚才那三条。第一条就是要交利润，百分之百地交。也有人说为什么要百分之百交？我说交利润，不意味着这个利润不再投回企业，关键在于谁来决定投回企业，所以交是交给股东，不是管理层决定我要留多少利润，有多少钱交给股东，而是你给我先把钱交过来，股东决定多少钱投回企业，这是第一点。
第二点，就要限制工资奖金。因为全国人民都是股东。作为股东，最简单的道理，就是你要多发一分工资奖金，我们就少一分利润，这在利上是对立的。
第三条就是打破垄断，当然还有取消对国企的各种优惠政策，包括国有企业占有了国有土地，是要交地租的；国有企业不应该有优先获得低利率贷款的优先权；国有企业至少不应该在还盈利的时候，还要国家的财政补贴，像中石油、中石化似的；还包括要去获得国有矿藏的采矿权，就要支付相当于市场价格的费用，我们叫矿区使用费，现在没有支付。说白了，国有企业要足额地交付国有资源的租金或费用，这是我们当下改革的主张。
长远改革的主张，就是国有企业要从营利性领域退出，因为我们认为国有企业就不应该营利。将来不需要在石油，电力，铁路，银行，甚至公共事业领域，都不需要国有企业。这些领域实际上都是营利性领域。
构成行政性垄断的法规根本没有法律效力
凤凰财经：刚才您谈国有企业的时候，实际上也涉及到了很多行政垄断的方面，在破除行政垄断这个方面，我们目前政策和法律方面的障碍有哪些？推进行政法规和法律的修订有什么样的困难？
盛洪：我觉得其实法律上的困难并不大。为什么呢？因为我们对有关构成行政性垄断的法规框架的那些文件进行梳理时，发现一个问题，就是绝大多数文件都没有法律效力。像石油领域，有两个文件是特别重要，一个叫38号文件，一个叫72号文件，这两个文件都是几个行政部门联合发出的一种文件。这样一种文件，根据中国的法律，中国的《立法法》，它什么都不是。中国最低的层级的所谓法规，是“部门规章”，是要经过一个正当的程序才能设立，最后由部门首长签字、签发。而这两个文件，首先名字就不是部门规章，而是“意见”。第二，发文件的这些单位都是属于部级的行政部门。第三呢，它们没有按照《立法法》的规定经过一个正当程序。最后明显的标志是，这些文件没有部门首长签字，所以根本不符合《立法法》的正当程序，根本不是有法律效力的文件。
如果我们严格按照法律程序来做，我们认为这个应该由国务院通过一个清理的决议，把它废止就完了，没有什么法律的障碍。比如举个例子，南北车的合并，就是一个需要申请批准的项目，因为合并后国内市场占有率很大了。《反垄断法》说的，“经营者集中”超过一定规模，就得申请是否能够批准你这样做，因为你就有垄断嫌疑了。而现在的行政部门完全没有这个意识。
严格按照中国文字上的法律来讲，其实改革一点困难没有，分分钟就废止了，只要我们想废止。或者我们打个官司，如果垄断企业援引38号文件的话，如果真是一个严格的法官，不应该依据38号文件来判定他有垄断权，他没有垄断权，38号文件一点没有法律效力。但是中国现实是这样的，最难的实际上仍然是一个政治结构的问题，行政部门做了违法的事情，有什么样的途径，能够去制止它呢？我们缺少这样一种制止政府违法的机制，就没有这种机制，这是最难的问题。
凤凰财经：是这样的，尽管文字上是有问题的，但是中国就是这样，即使存在很多问题，不妨碍它继续实施下去。您觉得如何迅速地打破这个局面？
盛洪：石油改革的突破口，就是放开原油的进口，当然也放开成品油的进口，形成国内的原油市场和国内的成品油市场，这是一个最小的改革。其实我们前年那个报告就已经提出来了，相关的政府部门，其实也在推进，但是动作太慢了，突破口其实比较小。一方面很困难，有一个庞大的既得利益集团，一个垄断的利益集团。但另一方面他们不占理。我觉得有时候就是这样，其实正确是有力量的，正义是有力量的。天则所没有什么力量，也没有什么权力，但是我们的力量来源于我们说正确的话，做正确的事，提正确的建议，这其实还是有力量的。
垄断企业是在吃国 民营企业更爱国
凤凰财经：其实关于垄断的改革提了很多，比如说国有企业如果按正常的评估它几乎是负利润，银行业应该打破垄断，引入竞争。但很多时候，人家会以国家安全问题为由，来维护行政垄断和行业保护。像石油、金融垄断，其实都是以安全、国民经济的命脉，作为一个重要依据的。您觉得报告当中，放开竞争的这种提议如何能够说服这些决策者，放弃他持有的这种安全理念？
盛洪：国家安全的因素肯定是有，但是它会被夸张，用来为垄断辩护。其实反驳很简单，其它国家不是也有安全问题吗？为什么其它国家没有像中国这样的行政性垄断？比如美国也有国家安全问题，但是它的石油公司是私人的，不是国有的，可能有些时候是垄断，但是私人垄断，不是行政性垄断；更何况后来还是有多家公司竞争。多家公司对美国国家安全产生什么负面作用了呢？没有。
很多其它国家的实例已经证明，打破垄断，竞争肯定对国家安全没有什么影响，而且民营企业对国家安全也没有负面影响，反而是正面的。甚至可以这样讲，垄断才可能给国家带来不安全。其实现在国家更不安全，由于中石油、中石化的垄断力量既可以挑战消费者，也可以挑战国家。有些政府官员跟我说过，实际上中石油、中石化都曾经人为地制造过油荒。我们的研究报告也注意到了油荒与涨价之间的关系。柴静的《穹顶之下》，已经有官员的讲话证明了这一点。
所以这样一个垄断的石油公司，其实对国家更可怕，如果竞争的话，怎么会制造油荒呢？如果竞争的话，怎么会有发改委给成品油定价，不需要了，市场价格就行了，就根据供求来调整价格就行了。我们觉得一个竞争性的体系，比一个垄断体系更安全。
再有一点，民营企业可能更爱国，如民生公司在抗战时的表现。国有企业反而不爱国，它们是在吃国家，真爱国的话不会那么吃。我们的研究估计，一年吃数万亿。这样占国家人民便宜的人能爱国吗？
小产权房应该受到保护 不担心大规模复制
凤凰财经：报告当中，也提到了一些土地问题，我们新推出的通过所有权、使用权、经营权分离的这样一种土地流转的改革措施，您觉得有什么样的弊端？天则的报告当中，有没有提出一些更有效、而且可行的方案？
盛洪：我觉得是集体土地可以改变用途，改变成建设用地，这是核心。在原有的农业用途中的流转早就有了，这不是什么新的东西。现在试着有些集体土地入市，我认为这种改革措施，在强大的改革压力下，只走了很小的一步，本来可以走得更大一些。
第一点，我们强调土地产权的自由交易。交易的权利是产权的重要权利之一。现在农村集体的土地没有完全的权利，是因为限制了它的交易权，你不能随便去卖给别人。我们认为是不需要去限制的，农民完全可以把土地直接卖给开发商，这才能保证农民全部的产权权利。
现在你只能先卖给政府，政府跟你不是平等的交易伙伴，它实际上是强买强卖，它可以凭借你只能卖给它这一点，就能够压低价格，所以农民的土地经常会以极低的价格被政府拿走，这是一个非常大的问题。如果你直接卖给开发商，都是平等的交易主体，它是会讨价还价的。
还有就是不能改变用途，但我们主张是可以的。要有的是全面的土地所有权，包括占有、使用、收益和处分四种权利。当然全部的这样一种土地所有权，加上市场制度，就是自由的土地产权买卖，这就是我们的主张。
那么同时呢，我们还要强调对政府的约束和监督，现在土地制度最大的问题是政府的权力不受约束和监督，包括国土资源部。《土地管理法》没有国土资源部的定义，没有定义也就没有约束，所以这是很有问题的。而且它很多所谓的政策，实际上是违反法律的。比如宣布小产权不合法，它是没有这个权力的。行政部门只是一个执法部门，立法的是立法机关，是人大，国土部说小产权没有合法性，根本就是大错。它不能去出台侵犯产权的政策，产权是比那政策更基本的东西。还有就是对征地部门的约束，对占有国有土地收益的上交的监督。像国有企业占有那么多的国有土地，你就要监督它，它们实际上现在就是白吃地租的，所以必须要监督。
凤凰财经：刚才您提到了农地的使用用途可不可以变更，如果变更成建筑权，这里会涉及到政府拥不拥有规划权？再延伸一步，实际上只要有规划权，就会影响土地价格，那么就是现实当中已经实行的小产权房合法化，可能也会有大规模的这种复制的行为。在这个情况下，政府的规划权如何行使？
盛洪：第一，规划权不见得是政府的，规划权可以是公共机构，公共机构可能是自治的，当然也可以是政府的。
第二，就是规划不见得是强制性的，因为我们这些年做规划，我知道规划只有一小部分似乎应该强制，在对于城市中的基础设施的规划，应该提前的进行规划和投资、建设，这应该有些强制性。当然前提是有个规划，而规划是预见到以后这个城市能发展多大。
而规划的其它部分，比如哪些是居民区，哪些是商业区，没有那么硬性，因为城市的发展，是市场机理在起作用，规划并不见得知道哪块儿分布什么更好。当然规划也可以有指导性的作用和诱导性的作用，但没有强制性的作用。再有这个城市的产业规划就更不应该是强制性了，比如我到底发展金融业还是发展信息业，还是发展旅游业，这些产业要强制性地规定和布局就更没什么道理。
最后一点，即使有这样的规划，它不必然和改变用途的管制有关，一定要变成国有土地，才能建设。在有规划的地方，如果是集体土地，也可以由集体来建设。
凤凰财经：也就是说，您的观点是，第一，在产权和规划权的比较当中，首先产权是第一位的，规划权其实是相对的软性的，而且是不一定发生冲突的？但是其实我们不可避免的会去想一些特殊的情形，它一旦发生冲突了，比如小产权房已经盖出来了，我如果做规划，我认为这块儿应该是一个道路，那冲突的时候，怎么样去解决？
盛洪：很简单，就是市场交易，其实道路用地的价值跟周边是一样的，只不过具体表现为周边盖了办公楼，是可以收租金的，而道路是不收钱的。其实并不是道路不值钱，而是道路目前的这样一种形式，是无法把收益内部化的。但如果没道路，边上办公楼也不值钱。
凤凰财经：如果承认了这一点，现在比如说我改变用途，盖小产权房，应该都是一个合法化的概念，只要是我的这块儿土地，可以随意盖，您应该是承认这个？
盛洪：对，其实逻辑就是说，靠近城市的一些地方，为什么要盖这个房子？为什么要出售？因为有利可图，有人要到这儿租房，是因为城市在发展。既然我的土地在这儿，我有权改变它的用途，让它获得更大的收益。“小产权房”只是现在的说法而已。我一直认为，说“小产权房不合法”是个矛盾概念。是产权就是合法的，就要受保护。不然就不要叫“产权”。
凤凰财经：之前的讨论，我觉得对于华生的这种提法的回应是不充分的，但今天您讲了，我觉得比较彻底的，就是我们应该敢于大胆地认为，小产权房即使改变用途，无限地复制，也应该让它合法化，然后市场的调节，会形成一种价格，也不见得很多盖房出来的这部分人就会得到暴利，相反对权利、改变土地使用用途，在市场当中发挥的作用，要给予充分的认可，这对华生的观点回应，我认为更彻底一些。在产权和规划权的比较当中，产权一定是第一位的。
不能够以规划权强行地剥夺产权，这也是比较彻底的一种回应。目前形成的制度当中，起码我了解到，城市的土地规划是非常严格的，你想改变每一块儿地的用途，都有很多是法律还是政策上的障碍。目前的这种土地的用途的规划，据我了解，任志强曾经说过一次，我们目前的很多城市规划，还沿用了80年代的人口城市模型做出来的，很多已经不科学了。这块儿我们有改动的空间吗？
盛洪：我们在成都也见到这种情况，在原来制定规划，比如把三环以内定为工业区，现在看来根本不恰当。现实的做法是做一些变通的处理。比如说这是工业区，但是做的是工业企业的总部，这还是可以的，它不是厂房，实际上是办公楼。
凤凰财经：这实际上也会带来很多交易成本的上升？
盛洪：所以我认为第一是要调整规划，因为过去做的知识含量很低。第二，对规划的不同部分的强制性程度要有所区别，我认为最有强制性的，其实就是基础设施的分布，需要在地底下埋管子这类事，要稍微硬一点，其它都是软的，其它都是参照性的。
凤凰财经：这方面的修改，我们需要触动哪些政策条率？
盛洪：我们的土地改革方案，有一个项目去年发布过，就叫《土地法律制度的原则框架》。我们要有一个土地基本法，要规定土地的基本产权，也要规定土地规划权，也要说明土地产权是基础性的权利，而规划权是派生的权力，是需要说明和由立法机关同意的。
要有互相制衡的机制
凤凰财经：网络上穹顶之下非常火，其实这个纪录片里，反映了很多在环保等公众利益的问题上，公众缺乏监督的权利，政府不作为，行业垄断等权利缺失的困境，您觉得未来的中国，能否通过公共问题的问责机制，来拓展政治体制改革的空间？政府在简政放权，在加强公共管理方面，还得做怎么样的改进？
盛洪：其实涉及到中国的政治结构，现在的问题是，行政部门独大的问题，就是政治结构不均衡，没有一个互相制衡的机制，没有批评，没有监督。它做坏了，你没有渠道去批评它，没有渠道纠正它。
说白了，就是要削弱行政部门的权力。我们也可以说什么加强舆论监督，不过那用处不大，必须是政治结构本身的改革，对行政部门要有约束。这些年，我也在呼吁，要禁止部门立法。目前大多数立法实际上是部门立法。根本不能让他们去立法，它们只立有利于于它们的法。所以必须要削弱行政部门。（采访/雪松）
[ 盛洪 天则经济研究所所长，山东大学教授、博士生导师 ]
2015年2月3日
文章来源：凤凰财经
