收到这个稿子以后，抽时间看了一下。我感觉这篇东西涉及的范围非常广，涉及到制度，涉及到政策，涉及到经济，涉及到政治，涉及到一般的制度，也涉及到一些基本的制度。我个人知识结构、水平、能力可能难以做一个全面的概括，我选一个角度，从经济体制改革的角度，谈谈对原则框架研究的几点意见。
第一点，对现行土地制度存在的问题、改革的方向，比如说公平补偿、统一市场、政府垄断等这些问题上，我个人的看法与你们的框架研究有不少的共同之处。我2012年承担了清华大学委托我的一个课题，题目叫“征地制度改革问题研究”，这个课题我去年完成，其中我有很多的想法和你们有共同之处。
第二点，我的看法和你们的框架研究可能还存在一些差异，大概主要有这么几个：
1、因为我是过来人，俗话说的体制内，现行的土地制度是从计划经济向市场经济转轨的过程当中摸着石头过河，一步步摸出来的，有其历史的必然性，还原到每一个历史节点，当时恐怕很难做别的选择。
我举一个例子，国有土地90年代初出了一个《国有土地使用权出让转让条例》，这个《条例》出来的本意是推动土地由过去的计划分配转为到市场配置。但是这个《条例》出来以后，当时就有学者提出来，政府又管地又卖地，等于又是裁判员又是运动员，这里面有问题。我92年刚到土地部门，当时叫国家土地管理局，我听到这个意见以后，对当时的土地局长王先进说，恐怕咱们的办法有些毛病，社会上有些学者有些意见。他听了以后对我讲，你这个意见对，有道理，但是现在做不到，没办法。他为什么这么说？国有土地的有偿使用制度推动实际上是困难重重，阻力重重。推了十年，没有在全国确立土地有偿使用的地位。因为什么呢？因为计划经济时期就是无偿配制土地，包括北京市一直到1999年，2000年还是以划拨土地为主，就没有搞有偿使用土地。当时的北京的土地是张百发管，把土地划拨给城建集团，这儿修一条路，那儿架个桥，那儿搞个广场，这叫实物地租，肉烂在锅里，这多省事。你现在搞什么有偿使用，还得让我拿钱买地，这不是脱了裤子放屁吗？所以北京市根本推不动。不仅是北京市，全国很多地方都是这样。当时国家土地管理局主要精力就是两件事，一个是耕地保护，二就是怎么推土地有偿使用。
推了十年推不动，就是说并没有在全国全面确立这个制度，所以这个制度本身的弊端就被掩盖了，没有表现出来，或者表现得不突出。到1998年政府机构改革，那是一个重要的节点。政府机构改革，撤销国家土地管理局，成立国土资源部，这可大不一样了，国土部是政府的组成部门了，过去的国家局是副部级，北京市算什么级啊，书记是政治局委员，单位和机构的级别在官场上是起作用的。一个是规格高了，另外像张百发这样管地的人统统下去了，新上来的干部没有过去计划经济的那种管地的经历了，国土资源部从98年开始，在全国全面的确立了土地有偿使用制度。但是也就是从那时开始，制度本身的弊端就显露出来了，而且越积累越多，以至于到现在矛盾如此尖锐，刚才盛洪也做了很多的分析。
但是回过头来看当时，在推行国有土地有偿使用制度改革的那个时点上，能够把经营和管理分开吗？国家土地局在推有偿使用，推还推不动，土地的经营也就顺理成章的成了土地部门来管了。我举这么一个例子，这个制度的形成有它当时的历史条件。这一点，你们的研究框架似乎不认可，我不敢确定，我觉得不认可。
2、如果说我们改革开放30多年取得了很大成绩，恐怕也不能够否认土地制度在这其中曾经发挥过积极的作用。当然，什么事情都是逐渐的走向自己的反面，现在还这么说，当然我是不赞成，但是历史的看，还是应当肯定有过积极的作用。对于这一点，你们的研究似乎也不大认可。
3、框架研究比较详尽的描绘了彼岸的重要性，将来要建立一个什么东西，我把它称之为“彼岸”，这是有重要的价值，首先我是肯定它的重要价值。但问题在于，我们现在身处此岸，我们怎么样走到那个彼岸，要经过哪些步骤，怎样一步步达到那个彼岸，这个问题也需要深度的探讨，如果不解决桥的问题，在这个桥上一步步的走向彼岸，就只能采取休克疗法。恐怕就不是改革，而是革命了。
我认为党的十八届三中全会决定已经解决了桥的问题，架起了一个桥。长期以来，我们所探讨的征地制度改革，建立城乡统一土地市场的改革不能取得突破，主要的原因就是我们没有触及政府经营土地这个深层次问题，政府又是裁判员又是运动员，一身二任，政府的管理部门，特别是同一个管理部门，又管理又经营。十七届三中全会也提出来统一市场，征地制度改革，为什么不了了之呢？原因就是十七届三中全会的决定不是部署全面改革，而是侧重于农村改革，因而就不可能涉及到政府职能的问题，而这些问题不解决，其他相关问题也就解决不了。十八届三中全会明确提出来要把自然资源的所有者和管理者分开，这个改革如果实施，就从根本上解决了政府经营土地的问题。到那个时候，其他的相关土地制度的改革就船到桥头自然直，顺理成章了。
但是实施把管理者和所有者分开这样的改革，还需要创造条件，把握恰当的时机，这恐怕还要经历一个过程。比如说，要取消土地财政，就必须要有财税体制的改革来取代它，政府提供公共产品，你的财力从哪儿来，要通过财税体制改革。什么样的土地能进入市场，农民愿不愿意进入市场，恐怕跟户籍制度的改革也有很大的关系。现在财税体制改革，户籍制度改革，不动产统一登记等等，说句实话，推出的速度之快超乎了我的意料。我感觉到大概过不了几年就会有一个明显的成效。
这些做法都是为土地制度根本性的改革在创造条件，现在这些改革已经推出，从中既可以看到中央改革的决心，也可以看到土地制度改革的路线图。这个路线图基本上比较清楚了：先易后难，先单项后综合。三中全会决定里没有一个专题是土地制度，但是它是把现行土地制度存在的问题都分解到其他的题目里去了，这个思路本身就表明了中央认为，土地制度的改革是一个综合性的，它需要一项一项的推进，最终才能够把这个问题根本解决，当然这只是我个人的理解。土地制度改不改，怎么改，什么时候改，说实话，国土资源部起不了决定性的作用，它就是一个具体的工作部门，这件事关键在中央。我认为中央三中全会的决定已经解决了桥的问题，但你们的框架研究似乎对这个认识还不足。
最后还有一点意见，供参考。这个框架研究主要是针对2009年的《土地管理法》的“修订草案”展开分析，我觉得这个可能不是太恰当，我作为国土资源系统内的人，更早一些的讨论倒是参加过一次，但至今也没有看到过你们拿到的这个草案。这说明有关方面很慎重，一个内部讨论的东西不能最终代表他们的意见。我今天上午刚听说，他们最近又搞了一个新的《土地管理法》修改的稿子，据说只有极少人知道这件事。很可能经过三年以后变化又很大了，究竟拿哪个作为评论或批评的依据呢？恐怕还是要以公开发布的为准。但是从另一个角度来看，我们的一些政府部门，公开性实在是太差，有点神神秘秘，以至于天则所只好拿着内部的稿子来做靶子，有针对性地阐述自己的观点，我对此也可以理解。
[ 黄小虎 国土资源部咨询研究中心咨询委员 本文为作者在2014年9月24日天则经济研究所主办的「《土地法律制度的原则框架》报告」发布会的演讲修订稿 ]
2014-10-17
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