日前，在一份由官方公布的讲话全文中，国务院总理李克强不厌其烦地一一细数各领域“红顶中介”、“二政府”充斥，成为市场“拦路虎”，使改 革红利被蚕食、简政放权效益遭到削减的乱象。事实上，中国政府推进政社分离多年，但两者仍然若即若离，有千丝万缕的联系。
在一份由天则经济研究所于3月2日发表的《天则·转型建议》中，关于行业协会和商会改革的报告(下称报告)指出：从一些省市的改革试 点来看，目前行业协会、商会和政府权力部门之间，只能做到“形式上的脱钩”；而多数尚未实现脱钩的行业协会、商会，其行政职能、人员管理、财务资产、工商 税务检查、要职派任等各方面，仍与政府行为关系紧密。
报告还认为，与先进国家和地区相比，中国的行业协会和商会目前的社会功能，大多只能为会员单位提供简单、初阶、一般化的互益服务；但是在诸如制定技术标准、进行产品认证、落实行业自律和准入、参与国际标准制定和解决国际诉讼、参与政府决策等功能则相形缺失。
报告指出，中国的行业协会与商会缺乏独立主体地位，民间企业通过协会行使集体自我权益保护作用的功能不彰，使得工商业者遭公权力侵权 的情况严重。这份报告称，民间企业每年支付的“涉公非税收各类支出”，平均占到营业额的5-10%，而这些税、费、罚款项，更占了小微企业近一半的成本。
事实上，推进行业协会与商会的改革和剥离其与权力部门的关系，并非当下才提出的新要求。早在2013年11月十八届三中全会召开时， 三中全会的《决定》文件就提出了 “加快实施政社分开。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”“严 格规范离退休国家公务员在社会组织担任负责人”等改革方向。
而在2013年初，国务院办公厅在实施《国务院机构改革和职能转变方案》的任务分工规划中，还明确定出转型目标：到2015年，要 “基本完成行业协会商会与行政机关脱钩。出台实行一业多会的具体办法”；到2017年，则要“基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体 制”。
截至2013年底，中国依法登记的行业协会与商会共有将近7万个，其中全国性的行业协会与商会有800余家。但其中多数是“自上而下”，由政府所设立，或是由政府职能部门改制而成。
上述报告认为，这些组织在相当程度上，仍然以“二政府”的形式存在并发挥作用。相形之下，随着市场发展在体制外自发生成的，以及因应实际需求“自下而上”组织的行业协会与商会，其发展道路则更显崎岖。
“红顶中介”乱象何解
即便政府在理念思路层面，已提出要突破社会组织管理“一业一会”的格局，并不再要求新设立的协会和商会需有业务主管单位。然而在实践 中，由于协会和商会的设立仍适用行政审批制，自下而上、由体制外自发地成立组织，在现实中仍常遭遇审批瓶颈，行会组织顺利登记并获得政府承认并不容易。而 民间业者若欲自发成立全国性或跨行政区性的行业协会和商会，也缺乏注册登记的具体标准、门槛和程序。
影响所及，使得未注册、不获政府承认的行业协会与商会，无缘成为政府采购公共服务的对象。而在既有体制内存在的行业协会与商会，除了 独立性和公信力低落之外，他们在接受委托和政府采购服务时，仍处于被动地位。此外，在一些国务院强力推进减少审批或下放审批权的领域，却有行政部门刻意将 鉴定、评估、检验、检测、认证等关乎业界根本利益的审批事项，下放给政府所属事业单位、政府主管的社团组织，或是与权力部门具有特殊利益关系和人事联系的 “红顶中介”组织。
日前，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室负责人吴知论在一场新闻发布会上，曾表示，一些行政部门由于审批环结中的技术问题无法判断，于是请具专业背景的中介机构协助判断，“按说问题不大”，“说不需要这些中介来做，恐怕不行”。
然而在现实中，吴知论亦不讳言，许多中介机构出产的咨询报告、鉴定报告的质量低下、态度敷衍。他还承认，被要求去找咨询、做鉴定的民间业者是弱势，“换来换去，不找这家就过不了”的现象依然存在。
针对此类乱象，吴知论指出，国务院审改办的治理思路“无非是两条，一是把联系割断，二是显化，把联系公开化。”，并称国务院将会出台针对清理中介服务的针对性措施。
除了由于特定利益、人事联系造成的“红顶中介”现象之外，究竟中国的行业协会和商会组织，在分担政府职能、承接公共服务的过程中，还面临哪些结构性的难题？
报告认为，当前在行业协会和商会的运作常态中，“政府交办事务、政府委托事务和社会组织本身事务”三者之间主次不分的现象普遍。哪些 事情是行业协会及商会本应执行的行业管理工作；哪些事务本属于政府事务，但又可以转移委托由社会组织承接履行？这些事务的边界并不清晰。
呼吁立法为根本之计
这份报告的执笔学者们认为，改革中国行业协会与商会运作现况的釜底抽薪之计，在于填补行业协会和商会专门管理法规缺位的真空。
目前，所有的行业协会与商会，均只能依循《社会团体登记管理条例》进行登记和管理，不具备专门管理行业协会和商会的全国性专法。而 《社会团体登记管理条例》的法律位阶低、权威性不足，各地政府被赋予的行政主导角色凸出；报告认为，这直接影响了行业协会和商会的法律地位，使其在经济活 动与社会治理中所应发挥的各项功能，例如与政府部门有效平等沟通、在重大问题上获得参与听证会的机会、参与政策制定和社会资源分配讨论、促使政府制定或完 善相关团体关切的规章及公共政策等，均无法获得制度性的保障。
虽然在2013年10月，十二届全国人大常委会公布本届人大任期内的立法规划项目时，便已将《行业协会商会法》列入68项立法项目之内，但《行业协会商会法》却只被列为第三类立法项目，即“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。
这份报告的执笔者之一、中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元告诉财新记者，此前，他曾知悉民政部正在着手修订《社会团体登记管理条例》，但《行业协会商会法》也被全国人大常委会纳入了立法论证研究项目，究竟政府欲采取何种路径落实变革仍待观察。
对于日后有望制定的新《行业协会商会法》，报告的执笔者们建议，新法应简化协会和商会组织的注册登记或备案程序，并可比参考广东一些 城市的管理经验，即依据社会组织的成熟程度，在未成熟时允许其备案存在；待发展成熟时，再正式核准登记，使其取得法人资格。此外，政府也可以对规划向行业 协会和商会购买的公共服务，制定三到五年为期的采购计划，为行业协会和商会提供稳定的收入预期，并明确其在接收政府委托时，所可享有的税收减免范围。
为提高此类官民互动的公信力和透明度，报告也建议，政府向行业协会与商会所购买的公共服务，应实行信息公开、绩效评价和监督检查，并针对服务的成效引入第三方评价机制。对于服务过程中的对违法违规行为，则严格按规定予以处罚、处分或移交司法机关处理。
而针对现存在体制内，部分对政府依赖性过重、难以真正脱钩实现转型的行业协会与商会，报告则认为，应通过在该领域内，加速引入民间“自下而上”自行组织的协会、商会，鼓励各个协会之间成立联合体，并要求难以转型的行业协会和商会限期退出。
报告的执笔者之一、中国人民大学公共管理学院副教授陈幽泓形容，“那些没法改的，只让它慢慢死掉”；在行业协会转型的问题上，“中国的情况，就要靠换血来解决”。
2015-3-6
文章来源：财新网
