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《国有企业的性质、表现与改革》报告连载之三

天则经济研究所 2011-03-20 累计浏览

 

第七章   对国有企业当下表现的政治经济学分析
 
 
一、国有企业当下问题的历史起点
 
二十世纪九十年代初,大量的国有企业处于亏损或微利状态。这是因为,经过八十年代的改革,虽然国有企业的企业制度也有很大改进,但民营企业已经崛起,三资企业已成气候,在它们之间的竞争中,国有企业还是稍逊一筹,因此纷纷败下阵来。国有企业从整体上处于长期亏损状态。见下表。
 
         7.1  国有企业净亏损1990~1993年,单位:亿元)
 
年份
1990
1991
1992
1993
国有企业净亏损
-500.58
-435.55
-384.99
-361.80
数据来源:根据国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2007/indexch.htm数据计算。
 
在这种背景下,中共中央在199311月召开的十四届三中全会上,提出了后来被称之为“抓大放小”的改革方案。对中小型的国有企业进行各种形式的改革,主要是产权性质的改革,从承包经营到整体出售;对于长期亏损的企业采取破产安排;而对大中型国有企业则进行企业制度的改革,主要是公司化和股份化改革。
 
而所谓大中型国有企业,大多是处于稀缺资源和垄断领域的国有企业。在九十年代初,中国的经济发展还没有从产业发展转变为城市化发展,中国的经济规模也没有大到对世界资源价格产生显然影响的地步,中国民众的收入还没有普遍提高到可以购买高价值商品(如住宅、汽车)的水平,具有强大购买力的城市中产阶层还没有形成。这时的土地还因长期的划拨方式而被认为是没有价值的,石油、煤炭等自然资源的价格处于低位,较高价值的商品(如手机)还没有明确的乐观市场前景,因而处于这些领域的国有企业也没有被认为是处于良好的市场环境中。
 
在这种背景下,于199312月颁发的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》提出,“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施,近期可根据具体情况,对一九九三年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法,同时,微利企业交纳的所得税也不退库。”其中加重体的字实际上是有条件的,临时的,和具有过渡性质的安排,但正是这一句话,构成了在此之后发展的国有企业问题的主要前提。
 
在此之后的十四年里,国有企业没有上交一分钱利润,但仍然由国家财政至少承担了3680亿元的亏损。见下表。直到200712月,财政部和国资委才联合颁发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》,其中规定中央国有企业分三种情况上交利润,最高10%
 
 
7.国家财政分项收入
数据来源:国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2007/indexch.htm)。注意,其中“企业收入”栏自1994年以后就一直是空白,但“企业亏损补贴”栏却仍每年有100多亿到300多亿不等的数字。
 
而实际上,正是在这十几年中,尤其是2000年以后,中央国有企业的名义利润有了显著的增加。见下图。最多每年高达万亿以上。
 
 
 
7.1 国有企业利润 单位:亿元
 
数据来源:财政部数据。
说明:这一数据的口径比国家统计局关于“国有及国有控股工业企业”的口径要大。
 
正是这些巨额的名义利润,成为中央国企管理层的重要的既得利益,也是唤醒他们关于作为一个特殊利益集团的自觉意识的重要事实。直到今天,即使上交10%的名义利润,国企管理层仍然是控制着绝大多数国企利润的群体。真正的所有者——全体人民,其及代理人——政府,都没有有效行使所有者所应行使的权利,对名义利润进行直接支配。
 
 
二、九十年代初国有企业的制度状态
 
自二十世纪80年代以来,对国有企业的改革经历了放权让利,承包制,利改税,利改税第二步,股份化和建立现代企业制度的几个阶段。虽然其中的大多形式都具有过渡性质,但或多或少在后来的国企的企业制度中留下痕迹。
 
1993年《公司法》颁布,其中有“国有独资公司”一章。在此之后,不少国有企业按照《公司法》的规定进行了公司化的改革,至少成为一家国有独资公司。也有一些国有企业进行了产权多元化的改革,成为了有多家股东的有限责任公司。还有些国有企业改造为股份有限公司,成为上市公司。
 
然而,在公司的外壳之下,国有企业还保留着很多原来的特征和改革过程的遗存。第一,预算软约束仍然存在。这在1994年以后表现得非常清楚。十几年的时间国有企业虽然没有上交一分钱利润,却每年让国家承担200~300亿左右的亏损。见表7.22005年到2008年,中国石化公司在净利润共有1746亿的情况下,仍然成功地获得国家补贴727亿元。2007年至2009年,中国石油公司在共有净利润3790亿元的情况下,仍从国家那里获得192亿元的补贴,175亿元的税费返还(详见第三章“国有企业的当下表现(一):分配”)。
 
第二,经过一系列的改革,国有企业被控制得过死的问题基本得到了解决,但却产生了内部人控制的问题。即管理层过多地侵占所有者的利益的问题。这表现为前述国务院文件暂时不交利润的规定。这一规定基本上将放权让利的逻辑推行到了极端,但这已经违反了放权让利的初衷,即同时增加所有者的利益。另一个极端的表现是,2001年由当时的国家经贸委、人事部和劳动保障部联合发文的《关于深化国有企业内部人事、劳动、分 配 制 度 改 革 的 意 见(国经贸企改〔2001230号)中提出:“企业职工工资水平,在国家宏观调控下由企业依据当地社会平均工资和企业经济效益自主决定。”这一规定实际上取消对国有企业工资奖金的上限,使国有企业管理层可能不断扩张工资奖金的份额,逐渐侵蚀属于全国人民的利润。这实际上是一种放大了的内部人控制,即国有企业管理层作为一个利益集团的内部人控制。
 
第三,在传统国企中,土地和矿产等国有的自然资源一直被默认免费使用。在二十世纪90年代初,中国的经济发展还没有走到加速城市化的阶段,中国的经济规模还没有显著影响自然资源的供需关系,土地价格和自然资源价格都处于低位,对这些生产要素的市场化改革,尤其是让国有企业有偿使用这些资源的改革也就没有提到议事日程。
 
在另一方面,虽然土地价值的概念已经逐渐被承认,但只被限定一些特定情况下,如《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》(国家土地管理局,1998年)提出的“国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革,涉及的划拨土地使用权管理”的情况下适用,而在国有企业没有发生上述变化的情况下,土地仍然被免费使用。
 
虽然对自然资源也在表面上征收了资源使用费(如石油约每吨24元至30元),但远远低于其市场租金水平(石油按价格的10%右征收矿区使用费,约每吨300元至400元)。这一部分自然资源租金成为后来国企管理层巨大的利益空间。
 
总体来看,到了二十世纪90代初,学术界、政府和整个社会似乎把告一段落的国企改革误认为是改革完成了,它原来存在的问题已经解决,而没有意识到其固有的问题一个也没有解决。而在另一方面,为了解决当时的国企困难的问题,急于在短时间内见到成效(所谓“三年解困”),而对国企管理层做了过多让步,而没有建立起在长期看均衡的企业制度。
 
十几年的国有企业改革实际上证明,放权让利取向的改革是失败的。这是因为,管理层不能用一般的统一的“让利”来激励,而要对其真正的绩效进行相应奖励,对其失误进行相应的惩罚才能达到激励效果。这恰恰是用一个本身也是代理人的政府部门去管理众多的企业所做不到的。只是在相当长时间里,人们认为管理层的激励不足是因为让利不够,所以最后将“让利”进行到底了。
 
因而,在九十年代初,国有企业的制度实际上处于一种委托人几乎完全放弃了对管理层进行控制和监管的内容,为日后内部人控制作为一个群体的国有企业提供了制度环境。
 
 
三、国有企业扭曲制度环境下的管理层利益集团
 
我们假定国有企业管理层就是追求自己利益最大化的经济人,在上述的制度环境下,他们的行为就会合乎逻辑地朝最有利于他们自己的方向偏离。
 
国有企业作为一个企业,有各种方式可以实现利润最大化。然而,简而言之,主要有两种方法。一种是市场竞争,一种是利用公权力获得对自己有利的法律、政策和监管措施。对于国有企业来说,由于其产权制度和治理结构存在着根本性的缺陷,在市场竞争方面不具优势,所以就更倾向于借用公权力。
 
还应注意,国有企业的管理层与国有企业本身的利益也不相同。如果真存在着追求自身利润最大化的国有企业,也存在着一个追求自身利益最大化的国有企业管理层,其利益区别于国有企业的所有者。这一管理层除了通过增大国有企业利润,为所有者做出贡献的方式来增大自己的利益外,还可通过与所有者讨价还价,在管理过程中侵占所有者利益,在与其它要素所有者的交易中获得有利于自己的价格等方式,增大自己的利益。
 
因而,国有企业管理层事实上是一个有着共同特殊利益的集团。由于他们弱于市场竞争,而强于利用公权力,所以他们的收入较少是由市场分配的,而较多是由政治结构决定的。由政治过程决定的分配往往是零和博弈,一个利益集团收入的增加就是另一个利益集团收入的减少。因而在政治结构中的利益集团之间的利害冲突更为明确和紧张。
 
与国有企业管理层有利害冲突的其他利益集团包括四部分。一部分是因国有企业管理层利用公权力获得市场垄断权而产生的冲突,这直接损害了国有企业的竞争者和产品的消费者;一部分是国有企业管理层利用公权力无偿占有公有自然资源和其它生产要素,或在定价时获得低价优惠,这直接损害了国有自然资源的所有者即全体人民,也损害了集体所有的自然资源和生产要素的所有者即农村集体;一部分是国有企业管理层不向国有企业所有者上交利润或上交很少的利润,这直接损害了国有企业的所有者即全体人民;一部分是国有企业管理层少交税赋,这直接损害了政府的利益,而根据中国的国家性质,政府是由人民委托实行公共治理的,所以少交税赋也就损害了全体人民的利益。由于在理论上,国有企业的所有者,公有自然资源和生产要素的所有者和国家都是由政府行政部门代理,所以后三个部分的利害冲突表现为国有企业管理层与行政部门的互动,但由于行政部门也是代理者,所以就可能出现行政部门并不维护委托人的利益的情况。
 
二十一世纪以来,土地和其它自然资源的价格随稀缺程度的增长而大幅上涨(见以下三图),因不少中央国有企业处于垄断这些自然资源的地位,他们能因此获得巨额收益,就更唤醒了国有企业管理层的作为一个自为的利益集团的意识。
 
 
7.2 土地交易价格指数1999年至2009年)
数据来源:国家统计局网站
 
7.3 煤炭价格(1998年至2007年)
资料来源:中信证券研究部,王野。
 
 
 
7.4 原油价格指数(2000年至20101月)
数据来源:美国能源信息局网站(http://www.eia.doe.gov/)
 
《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》出台以后,国企管理层获得了“自主决定”工资水平的权利,他们就有可能利用现有国企在治理结构上的弱点,给自己和员工大涨工资。据周放生,在相当长的时间里,“国有独资和国家控股公司的董事会几乎全部都由企业内部人组成,相当多数的国企董事会与经理班子是一套人马两块牌子。”(周放生)在这种治理结构下,很难约束管理层给自己涨工资资金的冲动。例如,虽然中海油有限公司对其董事长傅成玉年收入1200万元有各种辩解,但一个不争的事实是,傅成玉本身就是该公司董事长,并没有信息告诉我们,他没有影响对自己薪酬的制定;更加上其他三位拿高薪的执行董事,与傅成玉一起共获得3390万元的薪酬,他们在董事会中的影响就会更大。
 
由于不交或少交国有资源租金会使名义利润增大,以与利润挂钩为名义的奖励就第一没有正确反映管理层的努力,因为2000年以来,土地、石油和煤炭等自然资源的租金都在大幅上涨,这些上涨的租金变成了名义利润上涨;第二,这使管理层实际上侵占了自然资源租金的所有者——全国人民的利益。这样一来,就使得国企管理层更注重在自然资源租金问题上向全国人民讨价还价。例如,中石油和中石化等垄断公司就在对抗按国际惯例上交矿区使用费[1],在中央政府开征特别收益金后,仍然通过各种渠道提出调高特别收益金的起征点。
 
再者,由于1994年开始暂时免交利润,国企利润就实际上被管理层支配。这一支配权也是管理层的巨大收益。首先是在职消费。据一项研究,国有企业高管在职消费的金额是其薪酬的10倍左右,见下图陈冬华等,2005。随着国企高管的薪酬不断提高,薪酬与在职消费之间的差额会缩小,但即使如此,国企高管的在职消费也相当惊人。除了高管个人的在职消费,还有他们作为一个集体的在职消费。个典型例子是,中石化对被指装豪华吊灯时回应说,该吊灯只有156万元。
 
7.5 国有企业高层管理人员的在职消费
资料来源:陈冬华等,2005
 
其次是将利润投向非主营产业,如饭店,超市和其它房地产。据报道,央企拥有的酒店资产在千亿元以上。这不仅偏离了该企业原来的产业定位,而且并不重视这些投资的效率,更有甚者,利用这样的投资,将本来应上交全国人民的利润、以至由投资形成的资产游离于监督的视野之外。一个最典型的例子,就是山东鲁能集团由山东电力集团的一个三产企业摇身变为职工持股的企业(李其谚王晓冰2007。这意味着,这部分没有上交的利润被国企管理层及员工实际占有了。这也是为什么在要求国企上交利润的强大舆论压力下,财政部和国资委只提出上交至多10%的原因。这背后能看到国企管理层讨价还价的影子。
 
最后是纳税。少交税,就会有更多的税后利润。据一项有关上市公司的研究,20072009年,上市公司中的国企的所得税负比率(交纳所得税占利润的比率)为10%,明显比民企的24%14%(《投资者报》,2010),因为我国的所得税率为25%,可以明显看出,上市国企平均10%的所得税率包含的大量减免税的优惠。在这背后也能看出国企管理层的讨价还价。
 
 
四、国有企业管理者与官员的身份互换
 
 
在改革开放以前,国有企业主要是以政府行政部门的分支机构或附属机构形式存在,对企业管理层的人事管理往往采取行政官员的模式进行,国有企业具有浓重的行政色彩。在这种行政管理体制下,国有企业管理者与行政官员的身份在本质上并无差别,具有一定的行政级别,并且国有企业管理者的行政级别与企业的行政级别是一一对应的。因此,国有企业管理者与行政官员的身份互换,完全是党和政府的组织系统内部极为正常的人事调动。在国有企业改革中,按照“政企分离”的要求国有企业已成为完全独立的法人实体,国有企业的行政级别被逐一取消,国有企业管理者的身份也与行政官员完全脱离。但是,制度上的规定并不等于现实当中就能消除“政企不分”,事实上,国有企业管理者与官员身份的互换以一些新的形式出现,并且反映出不同的利益机制。
 
国有企业管理者与政府行政官员原本属于同一行政序列,改革虽然在很大程度上中断了原有的政企关系,但是基于主管部门和国有企业之间的“业务指导”关系隐约存在,特别是改革之前已经形成的人际关系不可能轻易消除。正因为国有企业管理者与行政官员实际上是同一群体,他们同在一个晋升系列之中,拥有共同的目标利益,所以互换位置、交叉任职就不足为怪了。通过对国家部委官员的履历统计发现,在19个部委的183名副部级以上官员当中,具有国有企业工作经历的就有56人,比重达到30.6%例如,工业与信息部的部级官员中,有一半有过在国有企业从事管理工作的经历;在商务部也有近一半的部级官员担任过国有企业的管理人员;交通运输部也有近四成的部级官员做过国有企业管理人员。
 
另一方面,在国有企业的治理结构中,具有政府工作背景的前官员占有很大的比例。通过对123家中央企业的高管履历统计发现,在有信息披露的47家企业当中,一共有115名高管具有政府工作背景,平均每家企业达到2.45人。例如,在国电公司的9高管人员当中,有7人曾经在政府行政部门任过职;在中国石油股份公司的14名董事会成员当中,有8人曾经在政府部门任过职;在中国石化股份公司的15名董事会成员当中,有7人曾经在政府部门任过职;在中国移动股份公司的14名董事会成员当中,有7人曾经在政府部门任过职。根据最近的一项研究分析,“在A股上市的国有企业当中,有1142名企业高管人员曾经是政府官员,占到高管总数的近50%”(周俊,2010)。
 
 
五、国有企业管理层的“院内活动”
 
国有企业管理层利用公权力扩张自己利益的核心,就是如何获得公权力的支持。实际上,“利用公权力”是任何一个有理性的企业管理层都要采用的方法。只要一个社会的政治结构是健康的,在法律框架下,企业管理层可以通过正当程序获得公权力的支持。如在美国,企业到国会去游说是合法的,国会通过正当程序通过一个法案是合法的,尽管该法案可能会对某个(些)企业有利。
 
当然,对美国利益集团游说国会的“院外活动”也有很多批评。如奥尔森指出,由于利益集团的利益只是社会利益的一小部分,利益集团通过游说获得有利于自己的法案通过可能会损害全社会的利益。然而,这究竟是在美国现有宪政框架下的问题,其本身并无非法之嫌。需要改进的是美国的宪政框架。
 
而在中国,由于政治结构不同,企业获得公权力支持的方式不同。依照美国“院外活动”的说法,我们将中国的类似行为称为“院内活动”,即企业管理层无需游说立法机关,只需游说行政部门即可。因为行政部门较立法机关有更少的透明度,以及存在着国有企业管理层与行政部门官员之间的特殊关系,所以将之称为“院内活动”。
 
国有企业管理层如何可能进行“院内活动”,又何以非常成功,是和国企管理者与官员的身份互换分不开的:第一,国有企业管理层与行政部门官员之间的距离非常短,他们之间甚至就是老同事,老上级或老部下的关系。这使得他们之间的合谋非常容易。第二,由于行政部门的官员在不确定的未来有可能到国有企业去任职,他们就有动力为国有企业提供更优惠的政策。这便影响了政策的公正性。实际上,在越走越窄的行政晋升阶梯中,国有企业管理层是安排大多数不能继续晋升的官员的好去处。在这里,管理层很高的工资奖金可能弥补不能继续升官的缺憾。
 
这种交叉任职和身份互换的制度使得这些国有企业管理层人员与行政部门官员之间有着比较熟识的个人关系,便利他们的政策游说活动,使国有企业管理层与相关行政部门的合谋成为可能。虽然我们很难从外部知道这些合谋是怎样达成的,但从结果上可以推断这些合谋是存在的。据一项分析,在A股上市公司中,剔除央企,其高管中有超过3名前官员的134家企业中,“过去三年的综合营业税金率只有2.5%,远远低于3.2%A股公司平均水平”(周俊,2010)。
 
 
六、我国的政府部门的宪政缺陷:“部门立法”
 
在一个具有健康的宪政框架的社会中,一个企业的管理层若要获得产业垄断权,或者在与资源所有者、资产所有者和国家的讨价还价中获得优惠的条件,就要通过向立法机关的游说,经立法机关的立法实现。然而在我国,实际的立法过程存在着严重的宪政缺陷。
 
长期以来,我国的行政部门就有着争夺权力的弊端。前水利部长钱正英就曾轻描淡写地回忆,他们为了争夺部门权力,而放弃对基本原则的坚持[2]。近些年来,由于缺乏对行政部门行为的宪政约束,部门利益更为突显,为部门争权夺利的行为更为公开,越来越反映在“部门立法”的行为之上(参见杨帆,2010,第261~262页)。
 
首先是,行政部门名义上有制定法律的实施条例、政策的权力,也有发布所谓行政意见的权力。但是虽然《立法法》规定了立法事项的范围,由于没有明确细致的限定,这些行政部门制定的条例、政策和意见往往超出了法律规定的范围,直接介入到基本制度层面。例如,《立法法》第八条第八款规定,“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”是立法范围内的事情。关于重要产业的垄断权的授予,按低于市场价格的价格获得自然资源开采权,不按市场规则免于支付土地租金,减免国有企业的上交利润的义务,减免企业交纳税赋的义务,国有企业在减免上交利润的同时自主制定管理层和员的工资资金的权利,等等,都属于对基本经济制度即市场制度基本原则的变更,但都被法律效力层给很低的行政部门的条例、政策和意见越权加以规定了。
 
例如,授予中石油,中石化和中海油等公司垄断权的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》1999年,38号文)只是国务院办公厅与几个部委联合制订的一个行政文件;豁免国有企业的利润上交义务的《关于实行分税制财政管理体制的决定》也只是国务院的一个行政决定;授予国企管理层“自主决定”工资水平的《在关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》(2001年)也只是国家经贸委的一个文件。
 
即使在制定相关部门或产业的法律时,法律草案的起草者一般都是相关的行政部门。他们在起草时可能将有利于部门利益以及相关的企业利益的条款加进去。而在人民代表大会或人大常委会审议时,往往因为代表或委员缺少不同利益集团(如消费者或竞争者)的代表性和相关的专业知识,而通过了某一有着重大缺陷、倾向于行政部门利益或相关国有企业的法律。如在1992年正式施行的《烟草专卖法》规定由国家统一垄断烟草行业,其目的是为了增加国家财政收入。但事实证明,我国烟草企业向国家交纳的税赋只占利润的40%左右,远低于一些不实行烟草专卖国家75%的税赋比率(详见分报告之四“国有企业相关政策的演变”)。又如《邮政法》第五十五条规定,“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务,……”直接排除了竞争。
 
在正式法律颁布以后,其实施细则往往由相关行政部门制定。在这一过程中,也有可能将某些有利于国有企业的条款放进去。《邮政法》修改草案中原有规定“同城快递五十克以下、异地快递一百克以下由邮政专营”,只是由于遭到强烈反对,才没有出现在最终文本中。但这一规定很有可能出现在以后的有关条例中。
 
    由于在我国,宪法是不可诉的,所以是无法实施的。在法律结构中,越是表现为一般原则的法律越不能实施。而行政部门可以从自己的部门利益出发,有选择地执行法律、法规或政策,这就使得下位法的权威性往往高于上位法的权威性。这使部门“立”的法反而比上位法更能通行于社会。行政部门的这种执行能力使得“部门立法”权力变得更为全面和完整。这是导致国企管理层利益集团可以利用公权力推进“国进”的宪政层次的原因。


[1] 据报道,“中国石油(601857)财务资产部人士称:‘资源税改革将带来企业成本的大幅增加。经过我们测算,按照2008年的油价水平,如果税率定为5%,中石油资源税将比原来增加六倍。在此情况下,原来的油田可能会陷入亏损。’”“中石油方面建议国家在出台资源税改革方案时,应取消特别收益金、矿产资源补偿费、矿区使用费、采矿权费、探矿权费等资源税费,建立起合理的资源税制,既兼顾统筹中央和地方利益,又考虑到企业的承受能力。”(《二十一世纪经济报道》,转引自《金银岛》(http://www.jrdao.com/),2010)
[2] 钱正英:“挖私心来讲,我们自己内部有一个小算盘:那时水电和水利是分开的,水电是电力部,水利是水利部,三门峡这个项目马上就要上,为了争三门峡的领导权,就是三门峡归水利部主管还是归电力部主管,我们的调子也高了,都赞成搞三门峡了。”(1999)