第二章 国有资产及企业的分类
按照企业所属的经济部门，国有企业传统上一般划分为国有工业企业、建筑安装企业、交通邮电企业、商业服务企业、金融企业。随着经济体制的发展和改革，出现了各种体制上和资产性质上的变化。我们一般按资产性质和归口管理分类。
一、按资产性质划分
按资产的性质，国有资产可分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产和其他权益性资产，其他权益性资产又包括债权、无形债权、国家专有技术的发明等。
经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益，包括企业国有资产；行政事业单位占有、使用的非经营性资产通过各种形式为获取利润转作经营的资产；国有资源中投入生产经营过程的部分。根据企业资产经营活动的性质，经营性国有资产进一步分为三类：非金融企业国有资产、金融企业国有资产和事业单位经营性国有资产。
金融性国有资产包括国有银行、证券、保险、基金等金融性机构的资产，非金融性国有资产主要指国有工商企业的资产。到2009年，非金融国有企业中，中央企业净资产102667亿元，地方企业净资产61669亿元。截至2007年末，中央级金融类企业国有资本总额1.2万亿元，占全部实收资本的80%以上，管理的资产总额已逾40万亿元。
行政事业性资产是国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产，包括政府机构、军队以及文化、教育、卫生、科研、新闻、司法、社会福利等行政单位或事业单位所占用的国有财产。根据财政部数据，截至2008年12月31日，全国行政事业单位资产总额9.04万亿元，扣除负债后净资产总额6.10万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的三分之一。
资源性资产分为两部分：一部分是国家占有的土地。另一部分属于探明或者没有探明的潜在的矿产资源等自然性资产。
图2.1 1998——2008年行政事业单位国有资产净值
资料来源：财政部网站，“行政事业单位国有资产管理”。
二、按归口管理划分
从资产的角度，对国有资产的界定比较清晰。但是这些资产最终仍然具体落实到不同企业经营中，属于不同的部门管理。根据归口的不同，国有企业可分为：（1）由国务院国有资产监督管理委员会监督管理的中央企业；（2）地方国资委监管的地方国企；（3）由财政部监管的三类企业：中央行政事业单位所属企业、金融企业以及财务关系在财政部单列的国有企业。
图2.2 按照归口划分的国有企业
1．国务院国资委监管的国有企业
国资委管理的企业包括由国务院国有资产管理委员会监督管理的国有企业（央企）和地方国资委监督管理的国有企业（地方国企）。2009年末，129家中央企业拥有国有资本及权益为62930.9亿元，中央企业资产总额210580.8亿元。2010年，国务院国资委履行出资人职责的企业（央企）进一步缩减为123户。
涉及的行业主要有军工、石油石化、钢铁、电力、机械设备制造、通信、航空运输、水运、建筑施工、投资和商贸企业、生产经营型的科技型企业等。其中，科技型企业是央企中特殊的群体，均由原来的部属科研院所1990年代末改制而来，2003年国资委成立之初有 29家归入国资委管理，被定性为生产经营型的科技型央企。经几轮并购以后，目前有10家规模较大的科技型央企，其资产总量、利润总额等指标在国务院国资委监管的央企总规模中所占比重不到１％。
从行业上看，国资委监管的企业主要是工业企业，但是从资产的性质上，国资委是一部分金融资产的监管者。因为随着企业间相互参股带来的产权结构的多元化和多层级，以及企业的混业经营，很多工业企业也开始大规模的投资经营金融业。在过去两年中，中石油、中石化、中海油和中国国际航空公司等中央国企在金融业投下了大笔资金，中意人寿、海康人寿等这些合资保险公司拥有的国有股权，都被计入了国资委的名下。国资委单纯作为 “非金融国资”出资人的角色正变得模糊。
2．地方国资委监管的企业
在地方一级，对国有企业的管理机构并不完全和中央层级垂直对接，国资委管理的国有资产的范围更广。2009年8月，国务院国资委发布了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》，首次提出地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产一并纳入监管范围。目前各地国资委的监管范围不尽相同，例如北京国资委监管范围已经超过本地国有资产的95%。2010年1月11日，广州市政府通过《市财政局监管的国有企业分步移交市国资委管理的工作方案》，规划将全市经营性国有资产纳入国资监管机构统一监管。此外还有上海、重庆等多个省市将金融国有资产纳入到了市国资委的监管范围。
《企业国有资产法》里面虽然提出：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”不过，该条款同时还补充说，“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”因此，在对地方金融企业国有资产的管理上，除了地方国资委直接代表政府行使出资人权利外，还存在另外两种类型：一种是由地方金融办行使出资人权利；还有一种由政府控股的企业行使出资人权利。
3．财政部监管的企业
财政部监管的企业主要分为三类：
第一类是部属企业，即中央行政事业单位所属企业，共有82个部门6000多家企业。中央行政事业单位所属企业（中国人民银行、银监会、证监会、保监会、全国社保基金理事会、民航局所属企业，国防科工局等军工部门所属企业除外）国有资产监管工作按照企业“出资人”性质分别归口财政部行政政法司和教科文司管理。即中央行政单位出资的所属企业（不含文化企业）由行政政法司负责；中央事业单位出资的所属企业和中央级文化企业由教科文司负责；既有中央行政单位出资，又有中央事业单位出资的企业，根据“出资金额占比孰高”的原则确定由行政政法司或教科文司负责。
财政部公布的数据显示，2010年前8个月，中央企业实现利润8772.7亿，其中部属央企1544.5亿。国务院有明确规定，中央部委不允许办企业，现在的部属央企是中央部委下属事业单位所办或行政单位后勤服务中心成立的企业。
第二类是金融类企业。金融企业国有资产，是指各级人民政府及其授权投资主体对金融企业各种形式的出资所形成的权益。在四大国有银行股份制改革启动之前，财政部一直行使国有独资金融机构的出资人代表的职责，在2003年12月30日，在中行和建行股改启动之后，中央汇金公司开始扮演中行和建行出资人的角色。目前，国有金融资产主要是财政部以及财政部通过中投公司全资持有的汇金公司持有。但是财政部作为国有金融资产出资人的地位并没有得到明确的法律授权。
2006年以后，财政部出台了一系列政策，涉及国有金融企业的资产评估、产权登记、转让和国有资本经营预算等各个层面，不断强化财政部对金融国有资产的监管权力。其中，《金融控股公司财务管理若干规定》（财金[2009]89号）中对中国中信集团公司、中国光大（集团）总公司、中国光大集团有限公司明确了财政部出资人的角色——金融控股公司国有资本由财政部代表国家持有。2009年3月17日发布了《金融企业国有资产转让管理办法》，将金融国资转让审批权统一归口在各级财政部门。《办法》规定的财政部对金融国有企业监管范围包括：国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、资产管理公司、信托公司和保险资产管理公司；中国人民银行总行所属企业、中国投资有限责任公司（含中央汇金投资有限责任公司）、信用担保公司以及其他金融类企业。同时监管范围还包括金融资产管理公司，是指中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司和中国信达资产管理公司。
中央汇金投资有限责任公司是中国投资有限责任公司的全资子公司，是根据国务院授权，对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，实现国有金融资产保值增值的国有企业。中国银行、中国工商银行、中国建设银行和中国农业银行四大国有商业银行主要由汇金控股并被派驻董事。2009年5月，财政部《金融类企业国有产权转让管理办法》正式施行，明确了财政部在国有金融资产转让问题上的审批权；而汇金行使股东监管职能。汇金公司主要控股参股涉及银行、保险、证券和投资的12家金融机构。
第三类是财务关系在财政部单列的国有企业，包括中国对外文化集团公司、中国出版集团公司和中国烟草总公司，中国邮政集团公司目前暂由财政部履行出资人职责。
中国对外文化集团公司、中国出版集团和中国烟草总公司都是由国务院作为出资人，并授权财政部依法对集团的经营性国有资产进行监管，分别由文化部、新闻出版总署、工业合信息化部作为行政主管部门。
